예전 군대 농담에 고약한 말년 병장이 신병에게 PX 심부름을 시키는 내용이 있었습니다. 신병에게 1000원을 주면서 과자도 사고 라면도 사고 치킨도 사 오고 500원 거슬러 오라는 내용이었죠. 심부름을 시킬 때는 돈을 주고 시켜야 한다는 심오한(?) 교훈을 주는 이야기인데, 이와 상통하는 의미로 '업무와 예산은 같이 움직인다'는 모든 조직에서 통용되는 말이 있습니다.

예산을 배정하면서 업무를 주지 않는 경우는 없고, 반대로 업무는 주었는데 예산을 배정하지 않으면 조직이 돌아가지 않습니다. 특히, 정부조직은 엄격한 예산 제약하에서 돌아가기 때문에 예산과 업무가 대응되는 것이 중요합니다. 그래서 정부의 모든 계획에는 어떤 일을 할 것인지(업무), 거기에 필요한 돈은 얼마이며 어떻게 조달할 것인지(예산)의 내용이 반드시 들어가 있습니다.

또한, 중앙정부와 지방정부의 업무분담이 바뀌는 경우에도 예산의 배분기준이 변경됩니다. 예를 들어, 중앙정부가 하던 업무를 지방정부로 이관하게 되면 국세 일부를 지방세로 전환하거나 국세 중 지방정부에 배부되는 비율을 상향조정 해왔는데, 이게 상식에 부합한 업무처리입니다.

누리과정 도입 시 제도의 정착단계에서 연간 4조 원 소요된다고 추정해

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▲  선생님과 함께 놀이수업을 하고 있는 누리과정 어린이들
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그렇다면 보육대란의 원인이 되는 업무는 언제 생겼을까요? 중앙정부는 관계부처 합동계획 발표라는 형태로 2011년과 2012년 두 차례에 걸쳐 만 3~5세 누리과정 도입계획을 발표합니다. 이 계획에 따라 그동안 유치원(지방교육청 담당)과 어린이집(보건복지부 담당)으로 나누어 있던 것을 누리과정으로 통합하여 지방교육청에 맡깁니다.

이렇게 재정지원 체계를 하나로 통일하는 한편, 2012년에는 만 5세, 2013년에는 만 4~5세, 2014년에는 만 3~5세 누리과정 예산을 정부에서 지원하기로 결정합니다. 당연히 그 계획에는 소요예산이 추정되어 있는데, 요약하면 아래 표와 같이 2015년 기준으로 약 4.5조 원 정도의 금액이 필요하다고 예측되어 있습니다. 그리고 그 재원조달은 2014년까지는 국비 등으로 일부 지원하되 2015년 이후에는 지방교육청이 관리하는 지방교육재정교부금(이하 "교육교부금")을 통해 해결하는 것으로 되어 있습니다.

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▲  <만 5세 공통과정> 도입 추진계획(2011.5.2), '기획재정부, 교육과학기술부, 보건복지부, 행정안전부' <3~4세 누리과정> 도입 계획(2012.1.18) '국무총리실, 기획재정부, 교육과학기술부, 행정안전부, 보건복지부')
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여기에서 잠깐, 교육교부금이 어떻게 계산되는지 살펴보겠습니다. 중앙정부는 거두어들인 내국세 중 일부(20.27%)와 교육세 전액을 교육교부금이라는 이름으로 지방교육청으로 교부합니다. 즉, 이 돈은 지방교육청이 일을 잘한다고 늘어나는 돈도 아니고, 중앙정부가 증가시키려고 마음을 먹었다고 마음먹은 대로 늘어나는 돈도 아닙니다. 경제성장률이 높고 세수가 잘 걷히면 계획대로 늘어나지만, 경기가 안 좋으면 예상보다 덜 늘어나거나 오히려 줄어들 수도 있는 금액입니다.

업무는 새로 생겼는데, 예산 배분 기준은 그대로

자 이제 상식적인 질문을 던져 봅니다. 업무와 예산이 같이 움직인다는 상식에 근거하여, 2012년부터 단계적으로 누리과정 예산 부담이 늘었다면 교육교부금 교부율이 변동되었을까요? 업무는 새로 생겼고 그 업무를 지방교육청에 맡겼으면, 예산 배분기준이 바뀌었어야 하는 것 아닐까요? 그런데 교육교부금 교부율은 2010년 이후로 변동되지 않았습니다. 계속 20.27%입니다. 교육교부금 배분기준이 되는 내국세 금액이 200조 원 내외이니 2% 정도 변동시켜 주면 4조 원이 확보될 텐데, 그 교부율은 요지부동이었습니다.

교부율을 바꾸지 않은 이유는 2011년과 2012년 계획을 세울 때 중앙정부는 세수증가율이 매우 높을 것으로 예상했기 때문입니다. 중앙정부는 매년 향후 5년 단위로 거둬들일 돈과 쓸 돈을 계산하는 국가재정운용계획을 작성합니다. 계획수립 시점인 2012년 국가재정운용계획(2012~2016년 계획) 상 교육교부금의 추이는 아래와 같습니다. 즉, 교육교부금이 2014년 이후에는 교부율 변동 없이도 매년 약 4조 정도 늘어나는 것으로 예상했습니다. 그러다 보니, 2011년과 2012년 합동부처 누리과정 도입계획에 정착 단계에서 4조 정도 소요되는 누리과정 예산을 교육교부금으로 해결하면 된다는 내용이 들어가 있던 것입니다.

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▲  자료출처 : 기획재정부 열린재정 2012 - 2016 국가재정운용계획 ＊누리과정 도입계획 발표시점으로 보면 2010년 또는 2011년 국가재정운용계획 상의 수치를 사용해야 하나, 2010년 및 2011년 국가재정운용계획에는 교육교부금이 별도로 표시되어 있지 아니하고, 교육교부금이 포함된 금액의 추이가 2012년과 유사하거나 더 공격적으로 추정되어 있어 2012년 계획의 자료를 활용함.
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한편, 최경환 경제부총리는 지난 1월 5일 담화에서 '4조원을 포함해서 교육교부금을 내려보냈다'라고 발표했습니다. 작년 12월에는 추경호 국무조정실장이 '2012년 이후 교부금을 단계적으로 확대 지원했다. 2016년에는 1조 8천억 원이 증가될 것으로 전망한다'고 밝혔습니다. 설마 경제부총리와 국무조정실장이 거짓말을 할 리는 없을 것 같은데, 당초 계획을 세울 때 예상했던 것처럼 교부율은 변동되지 않았지만 교부금액은 늘어난 것일까요?

실제로 교부된 금액도 증가하지 않아

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▲  서울시의회와 경기도의회 의원들이 지난 14일 오후 청와대앞 청운동 주민센터 앞에서 박근혜 대통령이 누리과정 예산을 책임지라고 촉구하는 기자회견을 열고 있다.
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아래 표는 실제 교부금액과 2012년 국가재정운용계획 상 교육교부금입니다. 안타깝게도 실제 교부금액은 거의 늘어나지 않았습니다. 그나마 전년 대비 늘어났다는 2016년도 2013년과 비슷한 수준입니다. 매년 3~4조 원이 발생하는 업무는 교육청에 맡겼는데 교육청에 내려보내는 돈은 그대로였던 것입니다.

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▲  자료출처 : 기획재정부 열린재정 연도별 예산 : 국회확정예산 자료를 사용하되, 아직 국회확정예산이 공시되지 않은 2015, 2016년은 정부 예산안 자료를 활용
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엉터리 국가재정운용계획에 근거한 교육교부금 증가 추정

여기에서 잠깐 국가재정운용계획과 실제 교부금액의 차이가 큰 이유를 살펴보고 지나가겠습니다. 국가재정운용계획은 향후 5년간의 기간에 대해 추정을 합니다. 예를 들어 2011년 국가재정운용계획에는 현재 예산이 집행 중인 2011년이 1년 차로, 예산안을 작성 중인 2012년이 2년 차로, 2013부터 2015년이 3~5년 차로 들어가 있습니다.

1년 차는 작년에 편성한 당해연도 예산이고, 2년 차는 현재 편성중인 내년 예산안이기 때문에 엉터리 숫자를 넣을 수가 없습니다. 그런데, 3년 차부터 5년 차까지는 검증이 어렵습니다. 2015년에 대한 예상치가 2011년부터 2015년까지 5번 등장하게 되는데, 국가재정운용계획에서 3년차부터 5년차를 얼마나 잘 추정했는지 보기 위해 그 5번의 추정치가 어떻게 변해 가는지 살펴보겠습니다.

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▲  자료출처 : 기획재정부 열린재정 각 연도별 국가재정운용계획
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2015년 교육교부금 추정치에 대해 2011년에는 49.4조 원(5년 차 예측)으로 예측합니다. 다음 해인 2012년에는 비슷한 수준인 49.1조 원(4년 차 예측)으로 예측합니다. 그런데 그 숫자가 2013년에는 43.2조 원으로, 2014년에는 39.5조 원으로 뚝 떨어집니다.

2015년 예측치만 그런 것이 아닙니다. 2016년부터 2018년까지의 예측치도 매년 예측할 때마다 뚝뚝 떨어지고 있습니다. 2011년, 2012년 계획을 세우면서 이러한 엉터리 국가재정운용계획에 근거해서 교육교부금으로 누리과정 소요예산이 충당 가능하다고 했던 것입니다.

지금도 중앙정부는 2017년에는 44.3조 원이(2016년 대비 3조 원 증가) 배부될테니 올해만 대충 넘기자고 하는데, 검증 안 되는 3년 차 예측에서 검증되는 2년 차 예측으로 바뀔 때, 약 4조 원의 예상치 감소가 있었다는 점을 고려하면 암담한 이야기입니다.

그러면 3년간 지방교육청은 살림을 어떻게 했을까요? 빚을 내서 충당했습니다. 2012년 말 2조 원 수준이던 지방교육청 채무(지방교육채 기준)가 2015년 말에 10조 원으로 5배 증가했습니다. 한편으로는 3년 동안 "이러면 큰일 난다. 대책을 세워달라"고 중앙정부에 요구하면서, 한편으로는 빚을 내면서 버티고 있었던 거죠.

그런데 그 채무비율이 한계에 도달했습니다. 법에서 정한 채무발행한도를 바꾸어 가면서 버티고 있는데, 이렇게 채무가 증가하다가는 그 이자도 감당을 하지 못해 교육청이 원래 해야 하는 교육사업에 쓸 돈도 부족한 상황이 곧 오게 될 예정입니다.

규정을 바꾸었으니 내려보낸 셈이다?

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▲  최경환 경제부총리 겸 기획재정부 장관이 지난해 10월 5일 오전 국회에서 열린 기획재정위의 종합감사에 출석해 야당 의원들의 추궁에 곤혹스런 표정을 짓고 있다
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그러면 최경환 부총리는 무슨 근거로 4조 원을 내려보냈다고 했을까요? 실제로 주지 않으면서 주었다고 주장할 수 있는 마법이 있을까요? 더구나, 중앙정부가 지방정부에 주는 돈은 보조금과 교부금으로 구분되는데, 보조금은 항목을 지정해서 주는 돈이지만 교부금은 항목을 지정하지 않고 총액을 주는 돈인데도 말입니다.

없을 것 같은데 중앙정부에서 만들어 냈습니다. 작년 10월 지방재정법 시행령을 개정하면서 지방교육청 예산을 편성해야 하는 의무지출에 이 누리과정 예산을 포함시킵니다. 총액을 보내주고 예산은 지방교육청이 알아서 편성하지만, 누리과정 예산은 꼭 포함해서 예산을 편성하라고 규정을 바꾼 것이죠. 내려보내는 공식도 그대로 실제로 내려보낸 금액도 그대로지만, '관련 규정을 개정했으니 준 셈이다'라고 주장하고 있는 겁니다.

실제로 내려보내는 돈은 그대로인데 규정을 바꿔서 돈을 주었다고 주장하고 그 말을 안 따르면 법적, 행정적, 재정적 조치를 취하겠다고 겁박하는 중앙정부의 모습이 고약한 말년병장의 행태와 닮지 않았나요? 심부름을 시키든 일을 시키든 돈은 주고 해야 하는 데 말입니다.

그리고 지방교육청의 반응은 자기 돈으로 심부름 값을 메우던 신병이 도저히 버틸 방법이 없어 살려달라고 하는 것과 다르지 않습니다. 이 상황에서도 신병을 나무라는 것이 옳다고 생각하시나요?