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▲  한국경제연구원이 4일 서울 중구 프레스센터에서 '경제민주화, 어떻게 볼 것인가: 2012 대한민국에서의 시사점' 정책토론회를 열었다. 이 자리에서 참석자들은 경제민주화가 기업의 자유로운 경영을 저해할 수 있다고 주장했다.
ⓒ 정민규	관련사진보기

재벌개혁과 경제민주화는 보편복지와 함께 2011년 이후 우리 사회의 가장 강력한 의제로 부상했다. 비록 4.11총선에서는 영향력을 발휘하지 못했지만, 몇 달 남지 않은 대선에서 위력한 쟁점이 될 수 있는 의제이다.

때문에 19대 국회가 개원하자마자 재벌개혁의 핵심 이해당사자인 전경련이 경제민주화를 정면반박하고 나섰다. 지난 6월 4일 전경련의 싱크탱크 한국경제연구원은 '경제 민주화, 어떻게 볼 것인가' 세미나를 개최하였다.

세미나 관계자는 "보다 근본적인 부분, 경제 민주화의 법적 이론적 근거를 정면 반박하는 작업이 필요하다고 판단해 이런 세미나를 갖게 되었다"고 설명했다. 이에 맞춰 세미나에서는 헌법적 차원, 경제 이론적 차원, 철학적 차원에서 '반(反)경제 민주화'를 선언하고 나섰다. 진보 개혁세력이 헌법 119조 2항의 경제 민주화 조항을 경제 민주화의 정당성의 출발점으로 삼자 전경련과 보수 세력도 거기서부터 반박하고 나선 것이다.

전경련과 보수 세력은  우리 헌법이 추구하는 것은 자유 시장 경제이므로 사적 재산권의 불가침과 기업 활동의 자유가 최대 원칙이라고 주장한다. 따라서 경제 민주화라는 명목으로 재산권과 경제활동 자유를 어쩔 수 없이 침해하더라도 극히 예외적이어야 한다는 것이다. 한마디로 119조 1항인 경제 자유가 원칙이고 119조 2항인 경제 민주화는 아주 제한된 국면에서만 적용되어야 한다고 주장한다. 심지어는 경제 민주화를 경제정책이 아니라 사회정책으로 분리해야 한다는 뉘앙스까지 보이고 있다.

대한민국 헌법의 경제 자유와 경제 민주주의 관련 주요 조항

전문 "정치·경제·사회·문화의 모든 영역에 있어서 각인의 기회를 균등히 하고, 능력을 최고도로 발휘하게 하며..." 제1조 ① 대한민국은 민주공화국이다. ②대한민국의 주권은 국민에게 있고, 모든 권력은 국민으로부터 나온다. 제23조 ① 모든 국민의 재산권은 보장된다. 그 내용과 한계는 법률로 정한다. ② 재산권의 행사는 공공복리에 적합하도록 하여야 한다. ③ 공공필요에 의한 재산권의 수용·사용 또는 제한 및 그에 대한 보상은 법률로써 하되, 정당한 보상을 지급하여야 한다. 제9장 경제 제119조 ① 대한민국의 경제 질서는 개인과 기업의 경제상의 자유와 창의를 존중함을 기본으로 한다. ② 국가는 균형 있는 국민경제의 성장 및 안정과 적정한 소득의 분배를 유지하고, 시장의 지배와 경제력의 남용을 방지하며, 경제주체간의 조화를 통한 경제의 민주화를 위하여 경제에 관한 규제와 조정을 할 수 있다.

우리 헌법은 '사회적' 시장경제 질서 추구

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▲  새누리당 남경필 의원을 비롯한 쇄신파 의원들이 3월 19일 오후 서울 여의도 새누리당 당사에서 기자회견을 열고 19대 국회에서 실천할 국민과의 7대 약속을 발표하고 있다.(사진 왼쪽부터 임해규, 구상찬, 남경필, 황영철, 홍일표, 김세연 의원). 이날 이들은 4.11총선 공약으로 ▲국회의원의 기득권 국회의원 기득권 내려놓기 ▲국회폭력방지법 제정 ▲지방선거의 정당공천제 폐지 ▲방송의 정치적 중립성과 독립성을 보장 ▲북한 주민의 인권 개선 ▲학력차별금지법 제정 ▲경제민주화 내용의 7대 약속을 발표했다.
ⓒ 유성호	관련사진보기

검토해야 할 수 많은 논점이 있을 수 있지만 몇 가지만 추려서 확인해보도록 하자. 첫째, 대부분의 법학자들은 우리 헌법이 순수한 '자유 시장 경제'도 아니고 그렇다고 사회주의적 통제경제는 더욱 아닌, 그 사이의 다양한 혼합경제의 하나로서 '사회적 시장경제 질서'를 채택하고 있다고 해석한다.

사회적 시장경제질서는 개인의 경제적 자유보장을 근간으로 하여 독과점의 폐해를 막고 경쟁을 촉진하기 위하여 국가의 경제 간섭을 요구하는 경제 질서다. 사회적 시장경제 질서는 경제재의 생산과 분배가 자유경쟁원칙 하에서 행해지며, 사회적 정의를 실현하고 경제적 약자를 보호하는 한도 내에서 국가의 경제 관여가 정당화되는 경제 질서를 말한다.

우리 헌법이 사회적 시장경제질서를 추구하고 있다는 점은 과거의 판시 사례에서도 나타난다. 때문에 2000년대에 신자유주의 물결이 거세진 분위기에 편승해 전경련이나 보수 쪽에서는 119조 2항 경제 민주화 조항을 삭제하자는 개헌을 주장했던 것이 아닌가. 그리고 이번 세미나에서도 또 다시 119조 2항을 폐지하자고 주장한 것이 아닌가. 따라서 우리 헌법이 자유 시장 경제 질서에 충실하고 있다는 주장은 부합하지 않는다.

둘째로, 따라서 헌법 119조 1항(개인과 기업 활동의 자유)을 '원칙'으로  119조 2항(경제 민주화를 위한 국가개입)은 '예외'로 단순 구분하는 방식도 정당하다고 볼 수 없다. 경제 민주화 조항만 보더라도 ① 국가의 적정한 소득 재분배 역할 ② 독점에 의한 시장실패에 국가 개입 ③ 경제 주체들(자본과 노동 등) 사이의 세력 불균형에 국가 개입 등으로 폭넓게 규정되어 있다.

더 나아가 헌법 경제 분야에서 119조 이외에 120조~127조까지 국토자원과 농지 등에 대한 사적 소유 제한과 중소기업 보호 의무, 대외무역 규제 등까지를 포함하여 고려한다면 경제 민주화가 '예외' 조항이라는 근거는 희박하다.

"우리나라 헌법상의 경제 질서가 자본주의적 시장경제의 모순과 폐해를 시정하기 위하여 국가가 경제활동에 개입할 수 있게 되어 있는 점에서는 독일이나 미국의 경제 질서와 마찬가지이지만, 사회 정책적 고려를 위한 규제에 있어서는 독일보다 훨씬 약하고, 산업간·지역간 균형 있는 발전과 경제 주체간의 조화로운 발전을 도모하려고 하는 경제 정책적인 고려를 위한 규제에 있어서는 미국이나 독일보다 훨씬 강하다는 점을 알 수 있다"(<경제법> 권오승, 법문사, 2011)고 한 대목도 맥락을 같이한다.

재산권은 수많은 기본권 중 일부일 뿐

셋째로, 사적 재산권과 기업 활동 자유를 제약하는 것은 극히 예외적이어야 한다고 주장하면서 그것이 "국가안전보장·질서유지 또는 공공복리를 위하여 필요한 경우에 한하여 법률로써 제한할 수 있으며, 제한하는 경우에도 자유와 권리의 본질적인 내용을 침해할 수 없다"(37조)는 조항에 따라야 한다는 것을 보수 세력은 유독 강조한다.

그러나 헌법 37조항은 사실 재산권뿐만 아니라 국민의 모든 기본권을 제한할 때 지켜야 할 기준을 밝힌 항목이다. 말하자면 균등하게 교육받을 권리(31조), 근로의 권리(32조), 인간다운 생활을 할 권리(34조) 등도 동일하게 37조의 적용을 받는다는 뜻이다. 그런데 이들 기본권들은 현실에서 서로 충돌하기도 하며 따라서 재산권만을 유독 강조할 수는 없다.

특히 재산권은 자연권의 범주에 들어갈 수 없고, 각 개인이 소유한 자치권의 하위 범주 차원에서 인민과 인민의 대표들이 사적 소유를 어느 정도까지 인정하는 것이 가치가 있을지 '민주적 절차를 통해 결정'할 수 있다.  

따라서 사적 재산권의 제한 범위는 37조가 아니라 액면 그대로 23조 1, 2, 3항 규정을 해석하면 된다. 우리나라는 사적 재산권을 기본권으로 보호하되 공공복리에 따라야 한다면서 재산권을 상대화시키고 있고, 동시에 '공공의 필요에 따라' 사적 재산에 대해 국가가 보상을 전제로 수용할 수 있는 가능성까지 열어두고 있다. 그 누구도 "정당한 절차에 의하지 않고는 생명, 자유, 재산을 박탈당하지 않는다"고 하는 미국 수정헌법 5조보다도 훨씬 강력한 제한 규정이다.

흔히들 6월 항쟁으로 쟁취한 1987년 헌법에서 헌법 119조 2항인 경제 민주화 조항이 전격적으로 삽입되었다고 착각하기 쉽지만 실상은 전혀 그렇지 않다. 그리고 전반적으로 헌법 전문의 경제적 민주주의, 재산권 제한 조항 등은 제헌헌법부터 있었다.

우선 헌법 전문의 "정치, 경제, 사회, 문화의 모든 영역에 있어서 각인의 기회를 균등히 하고"라는 대목은 제헌헌법부터 내려오는 항목인데, 우리나라가 정치적 민주주의와 아울러 경제적, 사회적 민주주의를 건국의 기본 이념으로 하고 있음을 천명한 것이라고 평가한다.

마찬가지로 재산권 조항도 현행 헌법이 제헌헌법부터 내려오는 내용을 그대로 이어받은 것인데, 사유 재산권은 보장하되, 국가는 이를 공공필요를 위하여 법률로 제한할 수 있다는 점을 명백히 선언한 것으로 평가하고 있고 그 이후에도 이런 맥락은 계속 이어진다. 우리나라는 처음부터 사적 재산권을 자연권처럼 인정한 적이 없다는 말이다. 서구와 달리 조선시대까지 국가소유를 기본으로 했던 동양의 역사적 전통과, 해방 후 사회주의 세력이 매우 강력했던 점을 감안하면 이는 쉽게 이해될 수 있는 대목이다.

제헌헌법부터 존재했던 경제 민주화 조항

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▲  민주통합당 경제민주화특위 위원장인 유종일 KDI국제정책대학원 교수(맨 오른쪽)와 경제민주화특위 위원인 홍종학 가천대 교수(오른쪽에서 두번째)가 지난 1월 10일 국회에서 김진표 원내대표가 주재한 민주통합당 원내대책회의에 참석하고 있다.
ⓒ 권우성	관련사진보기

더 나아가서 제헌헌법 84조는 "대한민국의 경제 질서는 모든 국민에게 생활의 기본적 수요를 충족할 수 있게 하는 사회정의의 실현과 균형 있는 국민경제의 발전을 기함을 기본으로 삼는다. 각인의 경제상 자유는 이 한계 내에서 보장된다"고 하여 경제 자유보다 균형 있는 경제 발전이 경제 질서에서 우위에 있음을 명시하고 있을 정도다.

위의 규정은 1962년 3공화국 헌법부터 "개인의 경제상의 자유와 창의 존중" 항목과 "사회 정의의 실현과 균형 있는 국민경제의 발전"을 위한 국가 개입(경제 민주화) 항목이 병존하는 헌법체계 구조로 바뀌게 되었고 이것이 1987년 헌법에까지 이어지고 있는 것이다. 1987년 헌법에서 경제 민주화 조항이 갑자기 생긴 것이 아니라 기존 구조에 내용이 다듬어진 정도였다는 것이다.

물론 1980년대 이후 정치적으로는 군사독재가 지속되었지만, 경제영역에서는 민간주도 경제의 흐름이 서서히 만들어지고 신자유주의 세계화 물결에 편입되면서 자유 시장경제의 현실적 영향력이 확산되었다.

사실 1980년에 독점규제와 공정거래법, 중소기업 고유업종제도, 소비자 보호법 등이 만들어진 것도 전두환 정부가 공정경쟁에 천착해서가 아니라 1970년대까지의 완전한 국가통제 경제를 민간주도로 전환시키는 과정에서 불가피하게 필요했기 때문이었다. 그런데 특히 외환위기 이후 시장 지상주의 이데올로기가 확대되면서 기존에 있던 공정거래법이나 중소기업 보호제도, 소비자 보호제도 등도 무력화되어 갔다. 

그러나 자유 시장 경제 확산의 강력한 배경으로 작용했던 신자유주의는 2008년 글로벌 금융위기로 인해 근본적인 한계에 봉착했다. 오죽하면 김석동 금융위원장조차 "끊임없이 위기를 불러오고 양극화를 심화시켜 온 신자유주의가 종언을 고하고 이제 소비자와 투자자에 대한 보호, 사회적 책임 등이 강조되는 새로운 자본주의의 패러다임이 등장할 것"이라는 진단을 하겠는가. 이제 자유시장의 찬양이 아니라 무분별한 자유 시장 숭배에 대한 더 많은 성찰이 필요할 시점인 것이다. 

민주주의는 시장경제에 우선한다

금융위기가 세계화되기 직전인 2007년 11월 제 47회 한국헌법학회 정기학술대회에서 당시 법원행정처장이 환영사에서 "사회적 기본권이 바이마르 헌법에서 탄생하게 된 것은 제 1차 세계대전에 참여했거나 전쟁으로 인해 고통을 받았던 사람들을 구제하기 위한 것이었고, 제2차 세계대전 이후에 사회국가 혹은 사회적 시장경제원칙의 세계적인 유행은 전쟁에 지친 국민을 구제하기 위해서 의미가 있었으나, 이제 그런 국민이 없기 때문에 소위 신자유주의로 일컬어지는 이데올로기가 세계적인 대세를 이루어가고 있다. 그러므로 헌법의 해석에 이런 관점이 고려되어야"한다고 주장했던 적이 있다. 

그런데 이 주장의 논지를 확장하면 2008년 글로벌 금융위기가 대공황 이후 최대 사건이므로, 이제 다시 경제위기로 심각하게 불평등한 국민을 구제하기 위해 '제2차 세계대전 이후에 사회국가 혹은 사회적 시장경제원칙의 세계적인 유행'이 부활할 필요가 있어 보인다. 바로 2011년 이후 우리 사회에서 경제 민주화 요구가 거세게 나오고 있는 것은 이러한 시대적 배경을 그대로 투영하고 있는 것이 아닌가.

이제 시장 실패에 대하여, 그리고 불평등에 대하여 더 많은 고려를 해야 하는 패러다임 전환의 시기로 접어들었다. 기업의 자유로운 활동만큼이나 사회적 책임에 대하여, 수익 추구의 자유만큼이나 분배의 평등에 대하여, 사적 재산권의 보호만큼이나 공공복리에 대하여 사회적 합의를 모을 때가 된 것이다. 

전경련 산하 한국경제연구원에서 경제 민주화에 대한 공개 세미나를 한 다음날인 6월 5일, 이번에는 새누리당 경제 민주화 실천모임에서 세미나가 있었다. 이 자리에서 이혜훈 최고위원은 6쪽 자리 발표 자료를 통해 "자유시장과 경제 민주화 중 어느 것이 우선하는가?" 하는 질문을 던지고 "민주주의가 허용하는 범위 내에서 시장의 자유를 말할 수 있다"고 주장했다. 전경련과는 완전히 반대되는 견해다.

이혜훈 최고위원은 경제 조항 이전에 총론적으로 우리나라는 민주공화국임을 선포하고 있는 헌법 1조 1항의 규정을 경제 영역도 예외 없이 따라야 한다는 점을 근거로 들었다. 그뿐이 아니다. 제헌 헌법이후 현행 헌법까지 헌법 전문에서는 "정치, 경제, 사회, 문화의 모든 영역에 있어서 각인의 기회를 균등히 하고"라고 규정하여 경제 분야에서 민주주의 원리의 적용을 선언하고 있다. 경제영역에서 각인에게 기회균등 원칙을 적용할 것을 천명하는 것은 경제 분야에서도 민주주의 원리가 적용된다는 것을 말하는 것이기 때문이다.

이혜훈 최고위원의 이 주장에 적극 공감한다. 모든 것은 민주주의라는 가치 안에서 작동해야 한다. 자유 시장을 해치지 않는 한도에서 경제 민주화를 말해야 하는 것이 아니라, 민주주의가 허용하는 범위 안에서 시장의 자유가 있는 것이다. 새로운 체제를 만드는 화두가 경제 민주화인 이유가 바로 여기에 있다. 그리고 제 1과제는 민주주의 허용범위를 심각한 수준에서 일탈한 동시에 자유 경쟁시장조차 파괴하고 있는 재벌의 이익추구 행위를 개혁하는 문제이다.

'재벌개혁' 주장이 좌파 신자유주의라고?

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▲  세금혁명당이 2월 12일 오후 광화문광장 이순신동상 앞에서 김진표 민주통합당 원내대표 등 '엑스맨' 낙천과 경제민주화를 요구하는 4인 토크를 진행하고 있다. 왼쪽부터 한홍구 성공회대 교수, 소설가 서해성씨, 경제학자 우석훈, 선대인 세금혁명당 대표.
ⓒ 김시연	관련사진보기

마지막으로 2012년 오늘, 외환위기 이후 15년 만에 재벌개혁과 경제 민주화가 전 국민의 관심사와 화두가 되고 있는 이유가 무엇인지 확인할 필요가 있다. 그것은 2008년 글로벌 금융위기 이후 세계적 차원에서 문제가 되고 있는 불평등 심화를 배경으로 하고 있다.

그런 점에서 2011년 카이로에서 월가에 이르는 세계적 시위의 한국적 표현이 재벌개혁 경제 민주화운동이며, 보편 복지와 함께 시장영역에서의 부의 편중과 불평등을 초래한 경제 권력의 불균형을 개혁하여 '경제 주체들 간의 조화'를 이루기 위한 것이 경제 민주화운동이다. 때문에 2012년 버전의 경제 민주화운동은 전문가 운동이나 투자자 운동이 아니라 민생 운동이 되는 것이다. 

그런데 한국경제의 정점에 있는 재벌 대기업 집단의 과도한 권력을 억제하는 한편 노동자와 시민, 소비자의 무권리를 개혁하여 힘을 실어주는 재벌개혁 경제 민주화 운동을 '좌파 신자유주의'라고 치부하는 일부의 주장은 15년 만에 재벌개혁 운동이 왜 나왔고 국민들의 지지를 받고 있는지를 충분히 이해하지 않는 것이다.

더구나 현재 경제 민주화 운동의 중심세력 중에는 "신자유주의를 반대한다고 한다. 하지만 정부가 시장에 개입하는 것은 또 싫어한다"고 비판한 장하준 교수의 발언에 해당되는 이가 없다. 앞서 확인했듯이 국가의 경제 개입 정당성을 헌법적으로 승인한 헌법 119조 2항을 기반으로 현재의 경제 민주화운동이 일어나고 있기 때문이다. 이를 두고 전경련은 국가 개입이 과도하다며 경제 민주화운동을 비판하고 있는 것이다. 재벌개혁과 경제 민주화를 위한 논쟁을 더 발전시키고, 그 대상을 명확히 해야 할 때이다.