인구 50만 이상 도시의 특례시 지정 추진이 가속화되자 소외된 지방자치단체들에서 우려의 목소리가 나오고 있다. 문재인 정부의 국정기조 철학인 '균형발전'의 기조와 달리 특례시 추진으로 국토균형발전 저해, 기초 지방정부간 빈익빈 부익부 초래, 광역행정 수요증가 역행, 도 단위 광역지방정부의 권한과 기능 유명무실 등으로 우려를 초래하고 있다는 지적이다.
행정안전부는 앞서 지난 5월 29일 인구 50만 이상 전국 16개 대도시를 특례시로 지정하는 내용이 담긴 '지방자치법 전부개정안'을 입법 예고했다. 이번 행정안전부가 추진하는 개정안이 통과되면 인구 50만 명 이상 대도시에도 '특례시' 명칭을 부여할 수 있게 된다.
20대 국회에서는 특례시 대상 도시가 수원, 고양, 용인, 경남 창원 등 4개뿐이었으나 21대 국회에서 다룰 특례시 대상지역이 20대 국회보다 4배 이상 늘어 인구 50만 이상 도시는 경기도내에서만 ▲수원 ▲고양 ▲용인 ▲성남 ▲화성 ▲부천 ▲남양주 ▲안산 ▲안양 ▲평택 등 10곳, 전국은 총 16곳에 이른다.
이렇다 보니 특례시에서 제외된 지역을 중심으로 반발 움직임이 확산되고 있다. 현재 광역단위 내 대도시 집중이 심각한 가운데, 광역 지방정부 내 1~2개 대도시의 인구규모, 지방세 및 GRDP 비중이 광역 지방정부 전체에서 상당한 비중을 차지해 동일 광역단위 내 대도시 집중 심화가 될 수밖에 없는 실정이다.
또한 이러한 현실로 인해 일자리를 찾아 대도시로 인구 쏠림현상을 부추겨, 소규모 도시 인구유출 가속화 등 대도시로의 인구 집중화 발생 시 집값 상승으로 이어져 부동산 문제 등을 포함한 각종 도시문제 심화가 우려되고 있다.
특히 경기도의 경우 도내 지자체의 약 1/3이 특례시에 해당돼 도 자체의 존립위기를 맞을 수도 있다는 지적이 나오고 있다. 기존 수원, 용인, 고양 등 3개시만으로도 막대한 재정 감소가 가능성이 제기되는 상황에서 추가 7개 지역의 이탈은 도의 재정악화가 불을 보듯 뻔하기 때문이다. 게다가 소외된 지역의 자원배분에 대한 영향력이 더욱 필요하게 되나, 도의 재정은 반대의 상황을 맞을 수밖에 없다는 우려의 목소리가 나오는 상황이다.
앞서 지난 1월 특례시 실현을 가정한 경기도의회 연구용역에서는 경기도 취득세의 21%(1조5천억여 원)가 감소될 수 있다는 추계 결과도 나왔다.
도는 별도의 특례시세 신설이 아닌 현 도세를 특례시세로 전환하게 될 경우 조정교부금의 재원 감소로 인해 도의 재정조정기능이 지금보다 약화되고 지역별 재정격차가 심화돼 자치분권에 역행하는 결과 초래할 것으로 예상된다. 또한 특례시 인구기준을 하향할 경우 도 및 그 외 시군의 재정 감소 규모는 커지는 것으로 나타났다.
"균형발전 위한 근본적 해결책 제시해야"
기초단체장들 사이에서도 우려의 목소리가 나오고 있다. 전국시장·군수·구청장협의회 대표회장에 출마한 안병용 의정부시장은 지난 15일 출마의 변을 통해 "지방자치법 전부개정안을 보면 시·군·구의 자치 증진과 개선에 대한 조항은 전무하고, 특례시 지정에만 몰두하는 느낌"이라며 "특례시 지정을 받지 못하는 210개 전국 단체장들이 동의할지는 의문이다. 특례시 도입은 도와 광역시, 소외된 시군구와의 갈등을 자초했다"며 강하게 비판했다.
안 시장은 "처음 제안된 특례시 범위가 당초 인구 100만 기준에서 50만 기준으로 늘려 인구가 많고 재정여건이 좋은 대도시에 대한 특례만 늘리고자 하는 법안으로 전락해 버렸다"며 "전국 226개 시군구를 16개 특례시와 210개 비특례시로 갈라놓고 안 그래도 열악한 지역의 주민들에게 비 특례지역 주민이라는 낙인을 찍어버리는 황당한 지방자치를 해달라고 매달리는 어이없는 상황"이라고 지적했다.
그러면서 특례시 도입추진은 전국기초자치단체의 자주성과 독립성을 위해 모인 전국 시장 군수 구청장협의회에서 해야 할 일이 아니라고 지적했다. 또한 "광역세인 취득세·등록세를 특례시 재원으로 변경해 더욱 문제 야기한다"며 "특례시 재정은 좋아지는 반면, 재정여건이 취약한 시군에 재배분하던 재원은 감소될 것으로 예상된다"고 재원 배분안에 대해 우려를 나타내기도 했다.
안 시장은 "특례시 명칭을 지방정부로 바꾸고, 더 많은 자치입법권, 자치행정권, 자치재정권을 가져와야 한다"며 전국 지자체 중 30%인 68개가 소멸위험, 재정자립도 10%미만 46군데인 상황을 지적했다.
또한 일각에서는 특례시의 수도권 집중으로 인한 광역행정 수요증가에 역행한다는 지적도 있다. 이번 코로나19 사태의 경우 시도의 경계마저 무력화 시키는 모습을 보여주며 광역 지방정부의 대응의 중요성을 각인시켰다. 특히 지난 서울 구로 콜센터 코로나19 확진자 발생의 경우, 거주지가 경기·인천인 사람의 이동동선으로 인해 경기·인천지역까지 추가 확산되는 사태가 발생해 지자체별 개별 대응보다는 광역별 조치가 감염병 대응에 효율적인 것으로 나타났다.
메가시티 추진 나서는 광역자치단체들
특례시와는 반대로 지역 균형발전을 위한 메가시티 전략을 추진하고 있는 지역들이 나타나고 있다. 최근 주요 광역 자치단체들은 앞다퉈 통합을 적극 추진하고 있다.
부·울·경 3개 시·도는 '동남권 메가시티'를 통해 수도권 집중화로 지역 불균형이 심화하는 상황에서 인구 800만의 동남권이 제2의 국가 성장축으로 성장해야 한다는 공감대를 형성, 지난해 3월 동남권 상생발전 협의회를 구성했다.
이용섭 광주광역시장도 최근 전라남도와의 통합을 조건없이 제안했다. 이 시장은 광주·전남지역 상당수 자치단체가 30년 내 소멸위험 지역으로 포함되고 있어 광역행정망 구축을 통해 지역 경쟁력을 키워야 한다는 것으로, 수도권 과밀화 현상에 따른 지방 간 격차 심화를 해결하기 위해 지역의 미래 경쟁력을 갖추자는 의미로 해석된다.
이에 경기도의 경우 대도시를 분리하기보다는 부·울·경의 '동남권 메가시티' 구상과 같이 도 내 시군이 함께 상생할 수 있는 전략 구현 필요하다는 지적이다. 경기도의 경우 전국 도 단위 중 가장 많은 시군(31개) 존재하고, 31개 시군 어디에 살아도 동질의 서비스를 받을 수 있도록 행정수요에 대응할 수 있는 광역행정 필요하기 때문이다.
또한 인구 50만 이상 특례시에 대한 행·재정적 권한 확대 시, 시군간 협력 어려우며 광역 지방정부인 도의 중재역할도 기능발휘가 어렵다는 점이 무시할 수 없는 부분이다.
이런 상황에서 성남, 용인, 수원, 고양, 광주, 하남, 남양주, 구리, 시흥, 파주, 오산 등 각 지자체 시의회들도 '지방자치법 전부개정안 수정 촉구'에 한목소리를 내고 있다. 이들 시의회는 실질적인 자치분권 보장을 위해 기초의회의 인사권 독립, 합리적인 의원 정수 조정, 정책전문위원 배치, 의정활동의 정책적 지원 현실화 및 기초자치단체 이양사무의 수를 대폭 늘리고 국세와 지방세의 비율을 획기적으로 개선할 것을 강력히 촉구하고 있는 상황이다.
한편, 이번 개정안은 인구 100만 또는 50만 이상 대도시를 특례시로 지정하는 것을 담았다. 16일 국회 행정안전위원회 법안심사 제1소위원회는 특례시 지정 관련 내용이 담긴 '지방자치법 개정안'에 대한 본격적인 심의 절차에 착수한 상태다.