큰사진보기
▲  김성호 국회 개헌특별위원회 자문위원회 지방분권분과 간사
ⓒ 심규상	관련사진보기

지난 2월 국회 개헌특위에서는 한국 사회를 뒤집을 만한 획기적인 헌법개정안을 내놓았다. 헌법제1조(3항)에 '대한민국은 지방분권 국가'라는 조항을 명시하자는 안이었다. 지방분권이 법률사항이 아니라 헌법사항임을 분명히 한 것이다. 하지만 이 같은 '지방분권 개헌안'은 대선 정국은 물론 정치권의 주된 쟁점에서 벗어나 있다.

국회 개헌특위 자문위원회 지방분권 분과는 '지방분권 국가'임을 명시한 지방분권 개헌 합의안을 마련해 개헌특위 1소위원회에 제출했다. 2일 오후 4시 국회와 대전세종연구원(원장 유재일)에서는 이후 처음으로 지방분권 개헌 합의안을 놓고 토론회를 개최했다.

국회 개헌특별위원회는 지난 1월 4당 합의에 의해 36명으로 구성됐다. 개헌특별위원회 자문위원회에는 공동위원장 3인과 50명의 위원이 활동 중이다.

"중앙정부와 지방정부는 대등한 공동주체"

개헌안에는 현행 헌법 제8장 '지방자치' 장의 내용을 '중앙정부와 지방정부 간 관계'로 고쳤다. 중앙정부와 지방정부가 대등한 관계이자 공동주체임을 명확히 했다. 현행 헌법의 지방자치 규정은 지방자치단체를 중앙정부의 일선행정기관처럼 운영, 국가에 종속적인 지방자치로 역할과 권한을 한정시키고 있는 문제를 바로 잡은 것이다.

우선 '지방정부와 주민은 자치권을 갖도록' 규정했다. 지방자치권은 국가가 보장하는 것이 아니라 헌법이 보장한다는 것이다. 또 지방정부에는 ▲ 도 ▲ 시 ▲ 군 ▲ 자치구를 두고 필요한 경우 법률과 자치법률로 그 외의 지방정부를 정할 수 있도록 신설했다. 지방정부가 제정한 지방법을 '조례'라고 이름 붙인 것도 '자치법률'로 표기했다.

중앙-지방 간 사무 배분의 경우 개인이 처리할 수 없는 것은 시·군이, 시·군이 처리할 수 없는 것은 도가 하도록 하는 '보충성의 원칙'에 따르도록 했다. 중앙정부는 도가 처리할 수 없는 업무를 처리하도록 원칙을 정했다. 또 벌칙으로 지방정부가 현행 과태료부과 외에 형법상의 형벌부과 등을 자치법률로 정할 수 있도록 했다.

양원제 도입, "지역 대표하는 상원-국민 대표하는 하원 각각 구성"

큰사진보기
▲  2일 대전세종연구원 대회의실에서 '국회헌법개정특별위원회 자문위원회 지방분권분과위원회 개헌(안)을 놓고 토론회를 개최했다.
ⓒ 심규상	관련사진보기

이 밖에 지방정부가 ▲ 입법권·행정권의 상호 배분 ▲ 자치재정권(고유사무 경비 스스로 부담, 위임사무 정부 부담)등을 행사하도록 해 지방정부의 권한을 대폭 강화했다.

양원제 도입에 대한 내용도 담았다. 양원제란 국회를 지역을 대표하는 상원과, 인구비례로 국민을 대표하는 하원을 각각 구성하자는 안이다.

현재 개헌발의권은 대통령과 국회에만 부여하고 있다. 정작 주권자인 국민은 국민투표 행사권 외에 개헌안을 발의할 권한이 없다. 이는 1987년 헌법에서 더는 헌법이 개정되지 않고 있는 이유이기도 하다.

개정안에는 헌법 개정 국민발안제를 도입하도록 했다. 일정 수의 선거권자의 서명으로 헌법 개정안을 발의할 수 있도록 한 것이다. 국회의원의 헌법 개정안을 발의하기 위한 조건도 현행 국회의원 재적인원 과반수의 찬성에서 '재적 의원 3분의 1 이상'으로 변경하도록 했다.

"지방법원장도 주민투표로 뽑자"

큰사진보기
▲  2일 대전세종연구원 대회의실에서 '국회헌법개정특별위원회 자문위원회 지방분권분과위원회 개헌(안)을 놓고 토론회를 개최하고 있다.
ⓒ 심규상	관련사진보기

국회의원이 국민의 이익을 위하여 활동하는 것을 기대할 수 없을 때는 파면할 수 있는 '국민소환권'도 제도화하도록 했다. 또 이 같은 소환권은 모든 선출직에 적용된다. 선진외국 처럼 지방법원장을 주민투표로 뽑을 수 있는 기초도 마련했다.

김성호 국회 개헌특별위원회 자문위원회 지방분권분과 간사는 이날 '지방분권 개헌안' 설명을 통해 "지난 70년 동안 중앙집권체제가 수도권 집중을 초래, 수도권과 비수도권 양극화가 심화됐다"고 말했다. 이어 "국가능력을 향상시키려면 중앙정부가 핵심역량에 집중하고 그 외의 권한과 재원을 지방정부에 이양해 책임을 나누는 지방분권이 필수적"이라고 강조했다.

하지만 분권형 개헌을 둘러싼 국회 개헌 특위 논의는 여기서 멈춰 있다. '지방분권'보다는 오히려 중앙권력에서 권력을 나눠 갖겠다는 '분권형 대통령제'가 주요 쟁점이 되고 있다.

토론자들도 이런 상황을 우려하며 국민의 관심 제고를 위한 다양한 노력이 필요하다고 말했다. 이종수 연세대 법학전문대학원 교수는 "분권형 개헌이 필요하지만, 국민참여형 개헌이 되어야 한다"며 "주민자치를 강화해야 한다"고 말했다.

"헌법 전문에 지방분권 정신 담자"..."헌법에 세종시를 행정수도 명시해야.."

큰사진보기
▲  이날 토론회 사회를 보고 있는 이기우 국회헌법개정특위 자문위원회 제1소위원장(인하대 교수)과 김성호 국회헌법개정특위 자문위원회 지방분권분과 간사(왼쪽)
ⓒ 심규상	관련사진보기

김경희 대전여성단체연합 상임대표와 김송원 인천경실련 사무처장은 각각 "국민이 알기 쉽게 사례를 제시하고 간명한 메시지를 제시해 설득할 필요가 있다"고 강조했다.

최길수 대전세종연구원 상생협력실장은 "헌법 전문에 지방분권의 정신을 담는 방안을 고민해야 한다"고 조언했다. 김수현 세종참여자치시민연대 사무처장은 "헌법에 세종시를 행정수도로 한다고 명시해야 한다"고 제안했다.

이날 토론회는 이기우 국회헌법개정툭위 자문위 제1소위원장의 시회로 강기홍 서울과기대 교수(행정학),김  욱 배재대 교수(정치학),김영진 대전대 교수(법학),문소영 서울신문 기자, 조성규 전북대 법학전문대학원 교수 등이 토론에 나서 법률적 보완점 등에 대한 의견을 개진했다.