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▲ 북방한계선 우리 정부는 남북이 1991년 체결한 남북기본합의서 11조에 근거한 '실효적 지배'를 토대로 남한 영해라고 주장하고 있지만, 북한은 여전히 NLL을 군사분계선으로 인정하지 않고 있으며, 중국 또한 국제법적으로 영해를 규정하는 경계선은 아니라고 주장하고 있어 논란이 뜨겁다.
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서해 5도 어민들의 해양주권 되찾기 운동이 올해 더욱 본격화될 전망이다. '중국어선 불법조업 서해 5도 대책위원회(서해5도대책위)'와 '서해 5도 생존과 평화를 위한 인천시민대책위원회(이하 서해평화대책위)'는 서해 5도 주변 해역이 영해법상 우리 영해에서 빠져 있는 모순을 바로 잡기 위해 헌법소원을 청구할 예정이라고 31일 밝혔다.

서해5도대책위와 서해평화대책위는 "서해 5도 주변 해역이 대한민국의 실효적 지배에 있는 영해임에도 불구하고 법률적으로 보장을 받고 있지 못해 중국어선 불법조업 피해가 발생하는 등, 어민들의 기본권이 제한되고 있다"고 주장했다.

이들이 헌법소원을 청구하는 국내법은 '영해 및 접속수역법(이하 영해법)'이다. 위헌 소송의 골자는 현행 영해법에 서해 5도 해역이 포함돼있지 않음으로 인해 서해 5도 어민들의 기본권이 제한되고 있다는 취지의 '권리구제형' 헌법소원이다.

영해(領海)란 한 나라가 주권을 행사할 수 있는 바다로, 상공에선 영공이 된다. 영해 안에서는 그 나라의 선박만 조업할 수 있으며, 다른 나라의 선박은 반드시 해당 국가의 허가를 받아야한다.

영해의 근간이 되는 헌법 3조에 '대한민국의 영토는 한반도와 그 부속도서로 한다'고 돼 있다. 하지만 1977년 제정된 영해법에 서해 5도 주변 해역은 영해에서 제외돼 있다.

영해는 기선에서 12해리까지다. 박정희 정부는 1977년 12월에 영해법을 제정하면서 서해 기선을 인천광역시 옹진군 덕적군도 소령도(북위 36도 58분 56초, 동경 125도 44분 58초)까지만 그었다.

당시 야당이던 신민당이 서해 5도까지 기선을 그어야한다고 했지만, 박정희 정부는 '헌법 3조에 명시돼있다'며 영해법에 소령도까지만 기선을 확정했다. 북위 36도 58분 56초 이북 12해리 지역과 동경 125도 44분 58초 12해리 서쪽 지역은 영해법상 우리 영해가 아닌 것이다.

이 때문에 분단 후 70여 년간 서해 5도 주변 해역은 국제법상 사실상 공해(公海: 특정 국가에 속하지 않는 바다)나 다름없었고, 어민들은 이 같은 모호함 때문에 기본권과 재산권이 침해된다고 주장하는 것이다.

헌법 3조는 대한민국의 영토를 '한반도와 그 부속도서'로 규정하고 있다. 다만, 현실에서는 분단으로 인해 대한민국의 실제 주권이 미치는 영토는 한반도 일부(=남한)와 그 부속도서로 제한돼 있다.

그렇다면 최소한 영해법에 대한민국이 실효적 지배를 하고 있는 서해 5도까지 기선을 확장하고, 이 기선에서 12해리까지를 영해로 규정해야하는데, 현행 영해법과 동법 시행령은 덕적군도 소령도까지만 영해로 규정하고 있어 위헌이라는 것이다.

서해5도대책위 관계자는 "영해법을 개정해 서해 5도를 비롯한 주변 해역을 영해로 규정해야한다"며 "또한 중국과 갈등을 빚고 있는 서해 5도 해역을 우리 배타적 경제수역(EEZ)에 포함하려면, 배타적경제수역법의 기준이 되는 영해법을 개정해야한다. 소령도에서 끝나는 서해 기선을 서해 5도까지 확대하고, 이를 토대로 중국과 해양경계를 명확히 해야한다"고 강조했다.

"합헌은 서해 5도 빠진 영해를 국제사회에 공표하는 것"

영해법은 국가 간 영토경계와 배타적 경제수역 경계의 기준이 되기에, '해양법에 관한 유엔협약'을 따르게 돼있다. 이 때문에 정부가 영해법을 개정하더라도 유엔에 기탁해 국제사회의 동의를 받아야한다.

특히, 영해법 개정은 중국과 해양경계를 다투는 문제이자, 북한과는 북방한계선(NLL)을 군사분계선으로 인정할 것인가를 다투는 문제라, 국제 갈등과 남북 갈등을 내포하고 있는 민감한 사안이다.

우리 정부는 북방한계선을 기준으로 이남에 해당하는 서해 5도 기선에서 12해리 영해와 200해리 배타적 경제수역을 주장하지만, 북한은 '북방한계선을 군사분계선으로 인정할 수 없다'며 황해도 해안 기선에서 12해리 영해와 200해리 배타적 경제수역을 주장하고 있다.

그리고 중국은 북방한계선이 남북 간 경계가 아니라며 이 지역을 국제법(='해양법에 관한 유엔협약')상 공해로 간주하고 있다. 이는 지난해 10월 7일 오후 서해 소청도 남ㆍ서방 76㎞ 해상에서 중국어선이 우리 해양경비안전본부(이하 해경본부) 고속단정 1척을 침몰시킨 사건에 대한 인식에서도 드러난다.

당시 우리 정부는 주한 중국대사관 총영사를 초치(招致: 사람을 불러서 오게 함)해 유감과 항의의 뜻을 전달했고, 또한 "향후 기관포ㆍ함포 등, 공용화기를 사용하겠다"는 강경대책을 발표했다.

그러나 중국 외교부는 "한국 정부가 제공한 사건 발생 지점은 북위 37도 23분, 동경 123도 58분 56초로 이 지점은 한ㆍ중 어업협정에 규정된 어업활동이 허용된 곳"이라며 강하게 반발했다.

이는 우리 영해법을 염두에 둔 반발이다. 우리 영해법에 서해 기선이 북위 36도 58분 56초, 동경 125도 44분 58초에서 끝나게 돼있으니, 서해 기선 이북과 서쪽에 해당하는 사고 발생지점은 한국의 영해가 아니라 한ㆍ중 공동어업이 가능한 수역이라는 것이다.

한국과 중국은 한ㆍ중 어업협정 체결(2000년 8월) 때 서해에서 한ㆍ중 간 배타적 경제수역이 겹치는 곳을 잠정조치수역(=한ㆍ중 공동어로수역)으로 합의했다.

그리고 우리 서해 기선이 없는 해역 즉, 잠정조치수역 이북에 위치한 서해 5도 인근 해역을 별도로 '현행 조업 유지수역(한ㆍ중 어업협정 9조)'으로 규정했다. 이곳 또한 양국 간 별다른 합의가 없는 한 중국어선이 조업할 수 있게 돼있다.

우리 정부는 이곳을 '한국의 배타적 경제수역'이라고 주장하고 있지만 '해양법에 관한 유엔협약'에 인정됐다고 보기 어렵다. 이 때문에 한ㆍ중 어업협정 체결 때 현행 조업 유지수역에 합의했고, 중국 정부는 이를 토대로 반발하는 것이다.

서해평화대책위 관계자는 "덕적군도 소령도까지만 기선을 확정한 영해법이 합헌이면 서해 5도 해역은 '영해가 아니라 공해'라고 국제사회에 공표하는 것이고, 위헌이면 서해 5도 해역의 남한ㆍ북한ㆍ중국 간 해양경계를 확정하고 이를 토대로 한ㆍ중 어업협정도 개정해야 한다"고 말했다.

"영해법 위헌" 헌법소원의 핵심은 북방한계선

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▲ 대한민국 영해 중학교 사회과부도(천재교육)에 대한민국의 영해(=직선기선 또는 통상기선에서 12해리)의 기준이 되는 서해 기선은 옹진군 덕적군도 소령도에서 끝난다. 영해 밎 접속수역법에도 서해 기선은 소령도까지라고 돼 있다.
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영해법 위헌 논란의 핵심은 북방한계선에 있다. 북방한계선은 1953년 정전협정 체결 당시 유엔군과 한국군의 북상을 막기 위해 유엔사령관이 그어 놓은 선이다. 정전협정 체결 당시 육지의 군사분계선은 확정됐지만, 해상의 군사분계선은 확정되지 않아 여전히 갈등 요인으로 남아 있다.

1953년 7월 27일 미국이 북한ㆍ중국과 정전협정을 체결하면서 육지의 군사분계선은 확정했지만, 해상의 군사분계선은 확정하지 않았다. 북방한계선은 군사분계선에 포함되지 않았던 것이다. 대신 정전협정 부속 조항에 3개월 안에 해양 군사분계선 확정을 위한 협상을 하기로 했다.

그러나 인도차이나반도의 불안정을 이유로 협상이 열리지 않았으며, 현재까지도 열리지 않고 있다. 그 뒤 북한이 1972년까지 별다른 문제제기를 하지 않다가 1973년부터 서해 5도 수역을 북한 영해라고 주장하기 시작했다.

반면, 우리 정부는 남북이 1991년 체결한 남북기본합의서 11조 '남과 북의 불가침 경계선과 구역은 1953년 7월 27일자 군사정전에 관한 협정에 규정된 군사분계선과 지금까지 쌍방이 관할해온 구역으로 한다'를 근거로, 서해 5도 해역을 실효적으로 지배한 만큼 우리 영해라고 주장하고 있다. 그러나 앞서 지적한 것처럼 국제법상으로 여전히 논란거리다.

북방한계선이 군사분계선이 아니고, 국제법상으로도 인정받기 어렵다는 것을 알기에 박정희 정부도 1977년 영해법을 제정하면서 기선을 서해 5도까지 확정하지 못했다.

이어서 김대중 정부 또한 2000년 8월 한ㆍ중 어업협정을 체결하면서 서해 5도 인근 수역을 중국어선이 조업 가능한 '현행 조업 유지수역'으로 인정할 수밖에 없었다.

그 뒤 지난 2007년 10월, 당시 노무현 대통령과 김정일 국방위원장은 10.4 남북공동선언을 채택해 우선 서해 5도 북방한계선 일대 해역을 남북공동어로수역으로 지정해 남북 어민이 공동으로 조업할 수 있게 관리하자고 합의했다. 그러나 남북관계가 경색되면서 진척이 없는 상태다.

심지어 새누리당은 지난 2012년 대선 때 '10.4선언 당시 노무현 전 대통령이 북방한계선을 포기했다'는 색깔론으로 북방한계선을 정략적으로 이용했다. 나중에 북방한계선 포기 발언은 없던 것으로 일단락됐다.

그리고 이젠 서해 5도 어민 등이 북방한계선을 기준으로 '대한민국의 서해 5도 실효적 지배'를 주장, '서해 5도가 빠진 영해법은 위헌'이라며 헌법재판소에 헌법소원을 청구하기에 이른 것이다.

서해평화대책위 관계자는 "서해 5도는 사실상 우리 정부가 실효적 지배를 하는 곳이다. 그렇다면 그에 맞게 법을 개정하고, 국제사회의 동의를 이끌어내야 한다"며 "서해상에서 남한ㆍ북한ㆍ중국의 해양경계를 명확히 확정하고 우리 권리를 확보해야한다"고 말했다.