1. 과거와 다른 현재. 그리고 지방자치제도

한국은 광복 이후 국가주도 성장과 통치 거버넌스를 완벽하게 구축 및 운영을 해온 나라이다. 논란의 여지는 다분하지만, 현재 한국의 국가적 위치 역시 이를 통해 만들어진 것이 사실이다. 물론 그 과정에서 일반 대중들은 큰 상처를 입었으며, 이에 대한 온전한 보상이 주어지지 않았다는 것은 주지의 사실이다. 위 사실들이 현재 대한민국의 명과 암이다.

그리고 시대가 변하였다. 경제질서는 세계 통합이 사실상 이루어졌다. 또한 시군구 단위의 문제들은 다각화 되고, 세밀화 되었다. 위와 같은 상황에 대해 한 학자는 국가라는 주체가 경제를 통솔하기에는 너무 작고, 지역 문제를 해결하자니 너무 큰 존재가 되어버렸다고 주장할 정도의 환경이 만들어진 것이다.

그래서 대안으로 부각되는 제도가 지방자치제도이다. 91년 지방의회 선거, 95년 지방자치단체장 선거를 통해 구성적 요건이 충족되었고, 2011년 박원순의 서울특별시장 당선과 행보를 통해서 그 형식적, 내용적 구성 역시 일정 궤도에 오른 상황이다. 남경필, 원희룡, 박원순, 오세훈, 이재명, 안희정 등 인구에 회자되는 유력 정치인들이 지방자치단체장인 것 역시 위 흐름과 크게 다르지 않다.

그러나 각론으로 들어가 보면, 지방자치제도의 치명적 맹점이 존재한다. 그리고 그 맹점은 중앙정치만도 못한 현실이 나타난다. 바로 '선거'에서 그것이 발견된다. 현재 지방의회와, 지방자치단체장은 중앙정치의 대리전 양상으로 전개된다.

2010년의 故노무현 전 대통령 서거정국, 2014년의 세월호 정국이 그것이다. 지방의 문제를 자체적으로, 세밀하게 해결할 것을 목적으로 하는 지방의원과 자치단체장 선거에서 '지역'이 사라지는 아이러니한 상황이 전개되는 것이다. 또한 지방의원의 공천과정 역시 해당 지역구 국회의원과 지역위원장의 손아귀에 있다는 사실은 공공연한 비밀이다.

이에 대해 많은 사람들이 비판을 한다. "삶이 너무 바쁘고 팍팍한데, 어떻게 지방정치까지 신경을 쓸 수 있느냐", "잠만 그 지역에서 자는 것이 현실인데 뭐하러 지방의원까지 모두 관심을 가질 수 있겠느냐" 물론 모두 현실이다. 그러나 대안은 분명히 존재한다.

2. 정당정치와 독일식 정당명부 비례대표. 서울에의 적용과 그 가능성

그 대안은 정당정치이다. 통계적으로 4년이면 서울시 자치구 인구의 절반이 다른 자치구나 수도권으로 이동한다. 또한 공천 과정에서도 참여를 못하니 기초 및 광역의원에 대해서 관심을 가지기 힘든 것이 사실이다. 지방자치제도가 제 기능을 발휘하기 위해서는 결국 '정치 효용성'을 가져야 하는데, 그것이 불가능한 상황인 것이다.

결국 제도가 바뀌어야 한다. 그 대안은 중앙정치에서 많이 소개된 독일식 정당명부 비례대표제도의 지방의회 도입이다. 서울 내부에서 4년이면 인구의 절반이 지역을 이동하지만, 그 대부분은 서울 내부에서 순환한다. 정치적 지역을 동일하게 묶을 수 있다면 그 정치적 효용성이 더 높아질 수 있다.

현재 서울특별시의회는 105명 정원에 지역구 95명, 비례 10명으로 구성되어 있다. 2016년 1월 7일을 기점으로 더불어민주당 73명, 새누리당 29명, 무소속 3명이다. 서울은 예산만 해도 40조인 거대한 자치단체이며, 인구만 해도 약 1천만 명에 해당한다. 그러나 그 존재마저 알지 못하는 사람들이 유권자의 대다수이다.

여기에 독일식 정당명부 비례대표제를 도입한다면 어떨까. 주거지가 중요성을 가지지 못하는 환경이니 정책과 가치에 부합하는 '정당'이 중심이 된다면 정치 효용성 제고가 가능할 것이다. 2014년 광역비례대표제를 중심으로 분석한다면, 어떤 결과가 나올까.

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▲ 독일식 정당명부 비례대표제 서울 도입 경우 2014년 6회지방선거 서울광역비례 투표에 독일식 정당명부 비례대표제를 도입했을 경우
ⓒ 강성준	관련사진보기

2014년 6회 전국동시지방선거 서울 전체를 기준으로 새누리당은 44.77%, 더불어민주당(당시 새정치민주연합) 44.52%, 통합진보당 2.97%, 정의당 3.78%를 차지했다. 서울특별시의회 정원 105명 중 독일 시스템과 가장 유사하게 구성해서 비례대표를 50명으로 상정해보자.

물론 지역과의 연동이 이루어지는 독일식 제도이기에, 실제 적용을 한다면 위와는 다른 결과가 나올 것이다. 여기에 사표방지 심리 보정까지 더한다면 더 다양한 의석의 정당이 나타난 것이다. 다만 위 자료는 비례 의석이 50석으로 가정했을 때의 예상이다.

일단 더민주와 새누리의 의석 차이가 44석에서 동률로까지 이어진다. 박원순 시장의 파격행보의 근간을 이루는 시의회 의석 배분선이 무너지는 것이다. 또한 정의당 3석, 통합진보당 2석, 기타 1석이 더해진다. 위에서 언급하였듯이, 사표방지 심리까지 더해진다면 의석 수는 분명히 상승할 것이다. 노동당이나 녹색당의 원내 진출 역시 가능해진다.

이름조차 모르는 지역의원, 존재조차 모르는 비례의원 체제에서, 최소한 나의 표가 살려낸 정당비례의원 한 명 정도는 얻을 수 있는 체제가 되는 것이다. 이는 단순히 양당제를 넘어서 다양한 시각과 출신을 갖은 다원적 의회 구성의 초석이 될 수 있는 것이다.

3인 선거구에서 3등 전략을 통해 간간히 구의회에 들어가는 진보정당들에게도 기초-광역으로 이어지는 정치인 성장 과정의 길도 열리는 것이다. 이는 거대 양당에서 공천만 받으면 된다는 사고에서 벗어나 지역과 주제 중심으로 시정을 운영할 수 있게 되는 것이다. 

결론적으로 과거와 달리 통합된 세계경제 통합추세, 지역 문제에 대한 구체적 요구 사항의 등장은 국가 통치 거버넌스의 한계가 나타났다. 이에 대한 대안으로 지방자치제도의 확대가 필요한 시점이다.

그러나 현재의 지방자치제도는 중앙정치의 대리전이며, 권한이 아닌 단순 업무 분담에 불과한 시점이다. 이를 보정하기 위한 방안은 근본적인 제도 개혁이며, 정치 효용성의 증대이다. 그리고 그 방안성은 지역과 주제 중심의 시정 운영이 가능한 체제이며, 이를 위해서는 다원적 구조가 이루어져야 하는 것이다.