국정감사, 뭘 알아야 질문도 한다

[국감 톺아보기] 국정감사와 요구자료

08.10.07 14:53l최종 업데이트 08.10.07 18:46l

"국감을 잘하려면 자료가 있어야 하고 증인 채택을 해야 한다. 그러나 정부는 자료제공을 안 하고 한나라당은 증인채택을 방해하고 있다. 이렇게 정부여당이 합작으로 국감의 실효성을 낮추려 하고 있다. 국회가 행정부를 견제하고 문제점을 파헤친다는 국감의 본 취지를 망각한 한나라당의 잘못된 행태 때문이다." (정세균 민주당 대표)

"현 정부의 국회 무시, 야당 무시가 정도를 넘고 있다. 우리 당은 오늘부터 시작되는 국감에서 국감의 기본 재료인 증인채택과 자료 확보를 위해 모든 노력을 다할 것이다. 필요한 경우 법적 조치를 취할 것이다. 무엇보다 성실하고 책임 있는 국감을 위해서 자료제출을 반드시 확보하고 그 연후에 국감을 진행할 것이다." (원혜영 민주당 원내대표)

제18대 국회의 첫 국정감사가 시작된 6일 민주당 최고위원 회의에서 두 대표는 "정부의 자료 제출 거부가 도를 넘었다"며 이렇게 포문을 열었다. 그만큼 민주당은 이번 국감에서 야당으로서 존재감에 위기의식을 느끼고 있다. 골리앗(거대여당)과 다윗(소수야당)의 싸움(국감)에서 피감 기관들이 '거대 여당'을 믿고 자료를 제출하지 않고 버티는 경향마저 보이고 있다.

국감기간에 의장은 '휴가', 원내 대표는 '세 탕 뛰기'

국감은 국민을 대표하는 국회가 국가 예산을 사용하는 모든 기관을 대상으로 지난 1년간의 정책과 사업, 예산 집행 등 업무 전반에 대해 잘잘못을 가리는 자리다. 이를 위해 국회법은 9월 10일부터 20일 동안 각 상임위원회 별로 국정감사를 실시하도록 규정하고 있다.

그러나 이같은 일정은 대통령 선거 등 정치 상황에 따라 본회의 의결로 조정, 단축할 수 있다. 다만, 일정을 늘릴 수는 없다. 올해의 경우에는 제18대 국회의 원 구성 자체가 늦어짐에 따라 국감 일정도 늦춰져 10월 6일부터 24일까지로 잡혔다.

국감은 흔히 자료와의 싸움이라고 한다. 정부 각 부처와 산하 기관에 관련 자료를 요구하고 제출된 자료를 분석해 문제점을 짚어내는 것이 국감의 전부라고 해도 과언이 아니다.

국감은 본회의와 무관하게 철저히 상임위 중심으로 이뤄진다. 그래서 어느 상임위에도 소속돼 있지 않아 '할 일이 없는' 국회의장은 관례적으로 국감 기간에 맞춰 해외순방을 떠났다. 김형오 국회의장도 이번 국감기간에 '우리땅 생생탐방'이라는 이름으로 국토순례를 떠났다.

국감 기간에는 '야전사령관'인 원내교섭단체 대표가 바쁘다. 16개 상임위 가운데 여야 교섭단체 대표단이 포진한 운영위, 정보위, 여성위는 겸임이 가능하다. 국정감사 및 조사에 관한 법률에 의하면, 겸임 위원회는 국감 기간에 구애받지 않고 별도로 감사 일정을 정할 수 있게 되어 있다. 올해도 3개 상임위 국감은 모두 국감 기간이 끝난 뒤인 28~31일 사이에 열린다.

그래서 원내교섭단체 대표인 홍준표(한나라당), 원혜영(민주당), 권선택(선진과 창조모임) 의원은 국감기간에 '세 탕'을 뛰는 게 가능하다. 교섭단체 대표에게 자동 배치되는 운영위와 정보위 외에 홍 대표는 국방위를, 원 대표와 권 대표는 환노위(환경노동위원회)를 택했다. 두 상임위 모두 이른바 '비인기 상임위'다.

국감은 '자료와의 전쟁'

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▲ 국정감사를 앞두고 각 피감기관에서 보내온 자료를 2일 국회에서 한 보좌관이 살펴보고 있다.
ⓒ 남소연	관련사진보기

소속 위원 수가 많은 상임위는 일이 많아서가 아니라 인기가 많아서라고 보면 된다. 위원이 가장 많은 곳은 인기 상임위인 외통위(29명, 위원장 박진)와 국토위(29명, 위원장 이병석)다. 전자는 안상수·이상득·정몽준·박상천·정세균·이회창·문국현 등 여야 중진들이 대거 포진해 있어 '상원'이라는 별칭으로 불리고, 후자는 각종 공약사업과 이권이 집중돼 있다.

위원이 가장 적은 곳은 정보위(12명, 위원장 최병국)와 환노위(15명, 위원장 추미애), 그리고 법사위(16명, 위원장 유선호)다. 이 가운데 정보위는 인기 상임위지만 국가기밀을 보고받는 특수성 때문에 최소 인원(12명)으로 '제한'돼 있다.

모든 법안을 1차적으로 심의하는 법사위는 업무량이 많아 기피 상임위다. 그래서 여야는 업무 연관성이 높은 정보위와 법사위를 '끼워 팔기'도 한다. 박영선·박지원 의원(민주당)과 최병국 의원(한나라당)이 법사위와 정보위를 겸하고 있다.

국정감사 절차는 일반적으로 준비- 실시 - 결과 처리의 3단계로 나뉜다. 그러나 국정감사를 준비하는 보좌진이 보면, 국정감사는 ▲ 자료요구 ▲ 답변자료에 대한 분석 및 추가자료 요구 ▲ 질의서 작성 ▲ 보도자료 배포 등의 4단계로 진행된다.

이 가운데 가장 쉬울 것 같으면서도 가장 어렵고 중요한 것이 '자료요구'다. 오랜 국감 경험을 토대로 <국정감사 실무 매뉴얼>을 집필한 서인석씨도 "자료요구를 잘하면 국정감사의 절반 이상은 끝난 것이나 마찬가지다"라고 말한다. 국감활동의 최종 목표는 피감기관이 꼼짝달싹할 수 없는 '송곳질의'를 하는 것인데 흔히 하는 말로 '뭘 알아야 면장'도 하고 질문도 하기 때문이다.

17대 국회부터 '상도의' 무너져 '먼저 보는 놈이 임자'

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▲ 6일 오후 서울 세종로 문화체육관광부에서 문화체육관광방송통신위원회 국정감사가 열릴 예정인 가운데 두꺼운 국감 보고 자료가 의원들 책상위에 수북하게 쌓여 있다.
ⓒ 권우성	관련사진보기

자료요구는 크게 상임위 의결을 통해 이뤄지는 것과, 관례에 따라 편의적으로 요구하는 것, 이 두 가지로 구분된다. 전자는 국회법에 의한 것이고, 후자는 업무 편의를 위해 관행적으로 이뤄져왔다. 국회법에 따르면 각 의원의 자료요구는 상임위 의결을 거치도록 돼 있으나 편의상 개별적으로 팩스를 이용해 질의·답변자료를 주고받기도 한다.

각 의원들의 보좌진은 국정감사에 앞서 피감기관을 대상으로 자료를 요구하는데 각 의원실에서 요구한 자료목록과 그에 대한 답변을 함께 묶은 책자가 <국정감사 요구자료>다. 국감장 의원들의 책상에서 흔히 볼 수 있는 것으로 500쪽 안팎으로 4~5권씩 되는 두툼한 책자다.

그러나 이 책자는 그 분량에 비해서는 별로 '영양가'가 없다. 의원이면 누구나 요구하지만 중요한 '감사원 처분요구서' 같은 자료를 제외하면 대개 서로 베끼거나 중복된 요구자료가 많기 때문이다. 더구나 <국정감사 요구자료>에 실린 자료는 요구를 누가 했건, 저작권이 있는 것이 아니므로, 다른 의원실 보좌진이든 기자든 '먼저 보는 사람이 임자'다.

15대 때부터 국회에서 일한 한 보좌관에 따르면, 16대 때까지는 그래도 다른 의원실에서 요구한 자료에 대해서는 손을 대지 않는 등 '상도의'가 지켜졌다고 한다. 그런데 17대 국회에서 초선들이 대거 진출하면서 '먼저 보는 놈이 임자'가 되었다는 것이다.

그러다보니 의원 보좌진은 '죽 쒀서 뭐 주지' 않기 위해서도 '건수'가 될 만한 것이 있으면 상임위 의결을 거쳐야 하는 '공동요구자료'가 아닌 팩스를 이용한 개별 자료요구를 선호하게 된다.

다만, 법사위는 팩스를 이용한 자료 송수신 관행이 통용되지 않는다. 법사위도 2006년까지는 이런 관행이 통용되었으나 자료 요구에 민감한 대법원과 대검찰청 등이 절차성을 따져 작년부터는 전자문서 시스템을 이용하도록 하고 있다. 전자문서는 비(非) 회기 때는 요구 의원에게만 제공되지만 회기 중에는 모든 의원에게 제공된다.

국감자료 '최소제공의 원칙'... 정부, '거대여당' 믿고 버티기도

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▲ 6일 오후 서울 세종로 문화체육관광부에서 열린 문화체육관광방송통신위원회 국정감사에서 유인촌 장관, 신재민 차관을 비롯한 문화체육관광부 관계자들이 증인선서를 하고 있다.
ⓒ 권우성	관련사진보기

그런데도 '국정감사 요구자료'가 이처럼 두터운 것은 언론들이 각 의원실마다 몇 건의 자료를 요구했는지를 계량화해 보도하기 때문이다. 그래서 국감 때마다 보좌진은 다른 의원실에서 몇 건의 자료를 요구했는지 눈치를 보면서 경쟁적으로 자료요구 건수를 늘리려는 습성이 있다.

그나마 정부는 '국정감사 요구자료'일 망정 가능한 한 부실한 자료를 최대한 시일을 늦춰서 제공하려는 경향이 있다. 이른바 국회 제공 자료에 대한 '최소제공의 원칙'이다. 즉, 답변은 두루뭉술하게 하고 통계는 총액만 제공하는 식으로 '최소제공의 원칙'을 갖고 있다는 것이다.

특히 다른 때와 달리 18대 국회는 거대여당과 소수야당의 구도여서 피감기관들이 '거대여당'을 믿고 자료를 제출하지 않고 버티는 경향마저 보이고 있다. 이 때문에 정무위 등 일부 상임위에서는 자료제출 문제로 고성이 오가는 등 국감 첫날부터 파행을 겪기도 했다.

민주당이 현재 문제삼고 있는 미제출 국감자료는 ▲ 국무조정회의 회의록(정무위) ▲ 정부의 세제개편과 관련한 세입추계서(기획재정위) ▲ 2008년 특별교부세 교부내역(행안부) ▲ 방송통신위원회 및 방통심의위의 회의록(문방위) ▲ 멜라민 식품문제에 관한 공문수발 대장 및 부처간 공문 등이다.

이 가운데 회의록은 가장 일반적이고 공식적인 공개자료다. 특히 행안부는 특별교부세 교부내역에 대해서 2007년 자료까지는 제출하면서도 2008년 자료 제출은 거부하고 있다. 이와 관련, 원혜영 원내대표는 "국감은 현 정권에 대한 국감이지 과거정권, 과거정책에 대한 국감이 아니다"라면서 "행안부의 시계는 노무현 정부 이후 움직이지 않고 있다"고 질타했다.

원천적으로 '불공정게임'... 어렵게 자료 구해도 '김빼기'로 무력화

보좌진들이 어렵게 자료를 구해도 피감기관이 '김빼기'로 이를 무력화시킬 때도 한다. 이번에 전재희 보건복지가족부 장관이 국정감사와 관련해, 의원들이 문제를 지적하기 전에 복지부가 미리 이를 해명하는 보도자료를 내라고 지시한 것으로 드러나 야당이 "국감 김빼기"라고 반발하는 일이 발생했다.

전 장관은 17대 국회 때만 해도 국회 복지위원으로 활동하면서 부실한 자료를 내는 사람을 문책하라고 주장했다. 이 때문에 일부 의원들은 "의원들의 자료 제출 요구에 협조해야 할 장관이 도리어 장관이 되더니 자료 비협조를 넘어 국감 물타기까지 하고 있다"고 비판했다.

흔히 국회의 국정감사를 감사원 감사와 비교하기도 하지만, 국감은 감사원 감사에 비하면 원천적으로 '불공정 게임'이다. 감사원이나 본부(본청) 그리고 자체 감사는 피감기관의 모든 서류를 보면서 하지만 국정감사는 '최소제공의 원칙'에 따라 제공된 서류만 보면서 하게 되므로 공정한 게임이 될 수가 없다는 것이다.

감사원이 독립성을 유지하면서도 미국 회계감사원(GAO)처럼 입법부 산하로 이관해야 한다는 주장이 계속 제기되는 것도 이 때문이다. 그래서 의원 보좌진이 국감 준비단계에서 1차적으로 요구하는 것도 바로 해당기관의 문제점을 잘 정리해 놓은 감사원 처분요구서, 본부(본청)의 감사결과 보고서, 자체감사 결과보고서 등이다.

아무리 국감 준비를 충실히 해도 20일이라는 짧은 기간에 국가기관 129곳과 광역자치단체 29곳, 정부 투자기관 18곳 등 피감기관으로 선정된 477개 기관을 감사하는 것부터가 물리적으로 어려운 일이다. 그래서 국회가 상임위마다 개별 사안별로 소위를 만들어 정책 청문회를 해야 한다는 주장이 힘을 얻고 있다.

국회는 17대 때 이미 상임위별로 소위를 두기로 합의한 바 있다. 따라서 현재 상임위에 두고 있는 예산결산소위, 청원소위, 법안소위 말고도 사안별로 정책소위를 구성해 정책 청문회를 해야 한다는 것이다. 정책소위가 없으니 의원들이 쟁점 사안에 대해 깊이 들어갈 수가 없고 상임위에 의원들이 많아도 다들 비슷한 질문을 할 수밖에 없다는 것이다.

'국감도사'가 뽑은 '자료요구 고정메뉴 20가지'

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▲ 서인석 보좌관.
ⓒ 여의도통신 한승호	관련사진보기

서인석 보좌관(한나라당 장광근 의원실)은 '국감 도사'로 통한다. 서 보좌관은 15대 국회 때인 95년 7월에 국회에 들어와 현재 13년째 국회에서 보좌진으로 일해왔다. 국정감사도 13번을 치렀다.

그간의 경험을 살려 <국정감사 실무 매뉴얼>(2003년)이라는 책을 펴냈으며, 올해 다시 5년 만에 이를 개정, 증보한 <새로 쓴 국정감사 실무 매뉴얼>과 <국회 보좌진 업무 매뉴얼>이라는 두 권의 책을 펴냈다. 그는 특히 13차례의 국감경험을 토대로 책에서 '자료요구 고정메뉴 20가지'를 소개했다.

다음은 <새로 쓴 국정감사 실무 매뉴얼>에서 요약 발췌한 '자료요구 고정메뉴 20가지'이다.

1. 감사원 처분요구서(감사원이 정부 부처와 정부투자기관 등을 대상으로 감사를 시행한 이후의 처분요구서)
2. 본부(본청)의 감사결과 보고서(본부의 산하단체를 대상으로 한 감사결과 보고서)
3. 자체감사 결과보고서(해당 기관 및 산하단체의 자체감사 결과보고서)
4. 국무조정실로부터 제출을 요구받은 자료(피감기관이 행정부의 업무를 총괄, 조정, 조사하는 권한을 가진 국무조정실로부터 요구받아 제출한 자료 및 그 결과)
5. 감사원법 제29조, 회계관계직원 등의 책임에 관한 법률 제4조에 의거한 통보사항(피감기관의 범죄 및 망실-훼손 등의 감사원 통보 의무를 담은 29조와 기획재정부 통고 의무를 담은 4조에 의한 내용)
6. 각종 위원회에 의한 지적사항(행정기관의 성격을 갖는 공정거래위원회 등 각종 행정위원회의 판결, 권고, 시정, 제재 등)
7. 고유 업무와 관련한 자체 평가, 서비스 혹은 정보화 등의 수준 평가, 설문조사 또는 각종 모니터(자체감사와 별도로 진행되는 자기점검, 평가 자료)
8. 임직원들의 퇴직 현황(낙하산 인사, 퇴직공직자 취업제한제도 위반 여부 등을 파악하기 위한 자료)
9. 임직원들에 대한 징계 현황(주의, 경고, 견책, 감봉, 정직, 해임, 파면 등 징계 내용)
10. 검찰과 경찰의 공무원범죄 수사개시통보서와 처분결과통보서(국가공무원법 제83조 3항에 따른 공무원범죄 통보 내용)
11. 감사원의 조사개시통보서와 수사요청서(상동)
12. 소송 현황(피감기관이 피고, 혹은 원고인 모든 소송)
13. 손비처리와 불납결손액(예산 낭비 사례를 찾기 위한 자료)
14. 이사회 회의록(내부 움직임을 파학하기 위한 회의록과 회의자료)
15. 자체 감사계획서(한해의 감사일정을 담고 있는 행정부 및 산하단체 감사실의 감사계획서)
16. 예결산 자료(세입-세출예산안 개요, 기금운용계획안, 신규사업 설명자료, 세입세출결산안 개요, 세입세출결산안 보고서, 결산 사업별 목별 설명자료 등)
17. 비밀문서(대외비 또는 비공개 서류)
18. 각종 계약 및 해약 현황과 배상 및 보상현황(각정 공사, 매매, 용역 계약 및 해약 현황 등)
19. 안전 진단결과(시설물의 안전관리에 관한 특별법과 재난관리법에 의한 안전진단 결과 자료)
20. 보수-보강 현황(부실, 날림공사를 파악하기 위한 자료)