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▲ 지난 2003년 3월 보길도 주민들이 보길도댐 건설에 반대하며 주민 궐기대회를 열고 있다.
ⓒ 강성관
공공갈등 해결을 위해서는 공공갈등에 대한 인식부터 바꿔야 한다. 가장 일반적인 인식은 공공갈등이 집단이기주의에서 비롯되며 정부의 정책 실행에 장애가 된다는 것이다.

먼저 집단이기주의 문제부터 따져보자면, 생계는 물론 자신과 공동체의 미래에 영향을 주는 정책이 자신의 의지와 상관없이 결정되는 것에 안이하게 대처할 사람은 세상 어디에도 없다. 이는 다른 나라에서 일어나는 공공갈등을 살펴봐도 알 수 있다. 신기하게도 비슷한 이유로 주민들이 저항하고 합의점을 찾지 못해 공공갈등이 장기화되곤 한다.

시민들의 저항이 정부정책 실행에 방해가 된다는 것은 겉으로 드러난 현상일 뿐이며 이를 부정적으로 바라보기 때문에 나온 인식이다. 갈등의 소지가 있는 정책의 경우 처음부터 당사자들과의 합의를 통해 정책을 결정한다면 오히려 질적으로 나은 정책을 만들 수 있다.

당사자 합의에 따른 공공갈등해결을 실천한지 30년 이상이 된 미국의 경우 당사자 참여에 기초한 정책결정을 적극적으로 실천하고 있는 정부 기관들이 많다. 이유는 이러한 접근이 갈등을 예방하고 정책의 질을 높이는데 도움이 되기 때문이다. 환경국, 산림국, 토지관리청 등은 지원금을 주면서까지 견해가 다른 당사자들이 모여 논란이 되는 현안을 조정하고 합의를 도출해 관계 기관에 정책 제안을 하도록 하고 있다.

물론 30년 이상 공공갈등해결 분야에 축적된 이론적 바탕과 인적 자원이 있기 때문에 가능한 일이다. 그러나 공공기관이 공공갈등에 방어적이 아닌 협력적인 자세로 접근하고 있다는 점이 더 주목할 만하다.

첫 시도부터 빗나간 한국 정부의 공공갈등 해결 방법

▲ 부안수협앞 반핵민주광장에서 부안주민과 사회단체 회원 등 1만여명이 모인 가운데 촛불시위가 열렸다.
ⓒ 오마이뉴스 권우성
한국 정부도 상황의 심각성을 인지하고 공공갈등해결 방안을 찾기 위해 노력하고 있다. 정부는 지난 2003년 갈등관리제도 구축 방안에 대해 연구를 했고, 연구 결과의 하나로 아직까지 국회에 상정조차 못했지만 갈등해결법안을 만들기도 했다. 또 2004년에는 한탄강댐 건설 찬반 갈등을 풀기 위해 미국에서 널리 시행되고 있는 당사자 합의도출(consensus building) 방식을 시도하기도 했다. 찬반 주민들, 환경단체, 정부기관이 직접협상을 통해 5년 이상 끌어온 갈등을 해결하도록 한다는 것이었다.

그러나 이 시도는 처음부터 정도를 빗나갔다. 당사자 합의에 의한 갈등해결의 제1원칙은 당사자들의 자발적 참여와 과정의 공동구상이다. 그러나 대통령 지시에 따라 지속가능발전위원회가 일방적으로 조정과정을 결정하고, 조정자를 선정하고, 협상 시한까지 정했다.

이것이 주요 원인은 아니었지만 여러 가지 면에서 미숙한 실행으로 당사자들은 합의를 이루지 못했고 당사자들의 위임을 받은 조정자들이 결국은 최종 결정을 내렸다. 그러나 당사자들이 반발하면서 갈등은 원점으로 돌아갔고, 그 후 별도의 특위가 구성돼 예전처럼 정부가 일방적으로 정책을 결정했다.

정부의 노력 자체는 긍정적으로 평가할 만하다. 그러나 상근직이 있는 학계나 시민사회의 외부 인력을 모아 단지 몇 개월의 연구를 거친 후 법안을 만들고, 미국 모델을 적용한다면서 현지의 실행 상황에 대한 심도 있는 연구도 없이 한탄강댐 조정을 시도한 것은 아무래도 성급한 감이 있었다.

미국의 경우에는 다른 영역에 적용되던 갈등해결을 토대로 점진적으로 공공갈등해결에 대한 경험을 쌓고 제도와 사회적 기반을 마련해 나갔다. 그러나 이 분야에 대한 사회적, 인적 자원이 거의 없는 한국 상황에서 그것도 정도를 따르지 않고 조정을 시도한 것은 지나치게 용감했다고 밖에 말할 수 없다.

갈등해결이라는 응용학문 분야가 있는 나라에는 학문적 기반은 물론 조정과 진행 서비스, 갈등분석, 적절한 갈등해결 과정 등을 제공하는 대학 연구소나 비영리 단체들이 있고, 다양한 공공갈등해결 방법이 실행되고 있다. 그러나 한국은 아직 학문 분야와 실천분야가 없으니 그러한 자원도 없는 것이다.

이해 당사자가 마음을 열고 대화해야 한다

▲ 공주대학교가 교명 변경 공청회를 열려고 하자 공주 시민들이 단상을 점거하는 등 물리적으로 공청회를 무산시켰다.
ⓒ 윤형권
학문적, 사회적, 인적 자원이 아직 없다고 해서 모두가 만족할 수 있는 공공갈등해결을 모색할 방법이 아예 없는 것도 아니다. 주어진 상황하에서 최선의 방법을 찾아보면 된다.

공공갈등해결을 위한 최우선 조건은 정책에 영향을 받을 수 있는 모든 당사자들을 찾아내 갈등해결 과정에 그들의 대표를 참여시키는 것이다. 이는 갈등 재발을 방지하기 위해서도 절대적으로 필요하다. 이를 위해 공공기관이 할 수 있는 첫 번째 일은 정책 입안과 실행에 있어서 영향을 받을 모든 당사자들을 파악하고 이들과 대화를 시도하는 것이다.

최근 공공기관들이 정책 결정 과정에 합법성을 부여하기 위해 가장 많이 쓰는 방법이 시민단체를 참여시키는 일이다. 그러나 공공갈등에 있어서 시민단체는 공공기관처럼 하나의 당사자일뿐 다른 당사자들의 입장과 이해까지 대변하는 대표권은 가지고 있지 않다. 예를 들어 산림개발 정책의 경우 환경단체는 시민사회의 입장을 대변할 뿐 개발에 영향을 받게 될 해당 지역의 농업인, 상공인, 산림업자, 등산모임 등의 이익을 대변할 수 없다. 그들의 입장과 이해는 그들 스스로 대변하게 해주어야 한다.

모든 당사자가 확인된 다음으로 취할 방법은 정책 담당기관과 당사자 집단의 대표가 모여 진행자를 두고 각각의 입장과 이해를 공유하는 것이다. 이는 공공기관과 다른 당사자들이(대부분이 시민단체지만) 이미 공식화된 입장을 재확인하고, 각각의 주장을 합리화시키기 위한 논쟁에 치중하는 공청회와는 다르다. 이 자리는 모두가 마음을 열고 상대의 입장, 이해, 우려를 경청하는 장이 돼야 한다.

진행자를 두어야 하는 이유는 대부분의 경우 공공기관과 다른 당사자들 사이의 힘의 불균형이 심해 직접 대화가 잘 이뤄지지 않기 때문이다. 진행자를 사이에 둔 토론은 공공갈등해결의 가장 기본적인 방법으로, 아직은 사회적 자원이 부족한 한국 상황에서 시도할 수 있는 가장 현실적인 방법이 아닐까 싶다. 이런 과정을 통해 공공기관과 시민들의 신뢰도 회복되고 한국사회에 맞는 공공갈등해결 방법도 찾아나갈 수 있을 것이다.

'일단 해보자'에서 탈피해야 한다

다음으로 중요한 것은 공공기관은 물론 전체 사회 차원에서 인적 자원을 키우는 일이다. 특정 정책에 영향을 받을 당사자들을 찾아내 그들의 의견을 경청하는 것은 전통적으로 수직문화가 강한 한국사회에서 누구나 할 수 있는 일은 아니다. 현 기성세대 누구도 그런 교육을 받아본 적이 없다. 구체적인 방법과 자료를 제시해주지 않고 공공기관과 공무원들에게 당사자에 초점을 맞춘 정책 입안과 실행을 요구하는 것은 정당하지 않다.

그러므로 각 기관이 훈련 프로그램과 연구를 통해 인적 자원을 키울 수 있도록 중앙정부가 적극 지원해야 한다. 동시에 각종 훈련 프로그램을 통해 지역 공동체나 시민단체 차원에서의 인적 자원도 키워나가야 한다. 사회 전체가 변해야 효과적인 공공갈등해결도 가능하기 때문이다.

마지막으로 신중하고 점진적인 연구와 실천이 중요하다. 외부 인력을 동원한 몇 개월의 연구를 거친 후 새로운 공공갈등해결 방법을 찾아냈으니 일단 법부터 만들어 시행하자는 주장은 설득력이 없다. 무엇보다 학문적, 사회적, 인적 자원이 없는 상황에서 법이 제대로 실행될 리도 없고 부작용의 소지도 크다.

아무리 한국사회의 변화 주기가 짧고 “일단 해보고” 식의 정서가 만연했다 하더라도 정부차원의 공공갈등해결 정책을 속전속결 식으로 세워서는 안 된다. 정부가 정말 의지가 있다면 5년, 10년 후를 내다보고 전문 연구팀을 만들어 한국의 공공갈등 상황과 성향을 분석하고, 이론을 세우고, 이론을 현장에서 실천하고, 결과를 다시 이론화시키는 작업을 통해 한국사회에 맞는 공공갈등해결 제도를 만드는 체계적이고 점진적인 노력을 해야 한다.

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