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국가인권위원회가 설립된 지 10주년을 맞이했습니다. 그동안 인권위가 한국사회의 인권신장에 기여한 바도 있지만, 아쉬운 점도 적지 않습니다. 이에 인권·학술단체들은 지난 18~19일 서강대에서 인권위 10주년 대토론회를 개최했고, 여기서 논의된 내용을 모았습니다. 인권은 한 사회의 발전 수준을 가늠하는 중요한 척도입니다. 인권위 10년의 평가가 우리 사회의 질적 수준을 가늠하고 또다른 10년을 준비하는 계기가 되길 바랍니다. [편집자말]
10년 맞이하는 인권위, 역사에 책임을

 서울 중구 국가인권위원회 사무실.
 서울 중구 국가인권위원회 사무실.
ⓒ 권우성

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국가인권위원회(이하 인권위)가 설립된 지 10년이 되었다. 2001년 11월 국가인권위원회법(이하 인권위법)이 발효될 때 인권위에 대한 관심은 지대하였다. 김대중 정권이 들어선 뒤 인권위 설립을 둘러싸고 정부와 시민사회 간에 첨예한 갈등이 수년 간 계속되었고, 마침내 그 갈등을 딛고 일어선 인권위였기 때문에 그 기대는 더욱 클 수밖에 없었다.

10년이면 강산도 변한다고 했다. 적지 않은 시간이 지난 오늘, 인권위는 설립 당시의 목표에 얼마나 다가갔는가. 한국의 인권상황 개선에 어떤 유의미한 성과를 냈는가. 인권위의 운영과 관련되어 어떤 한계가  노정되었는가. 만일 한계가 있었다면 그 원인은 무엇이고 해결의 전망은 무엇인가. 인권위 설립 10년을 맞이하면서 냉철히 점검해야 할 사항들이다.

이러한 점검은 인권위가 설립된 이후 3번의 정권을 경험하였기에 더욱 가치가 있다. 처음 두 정권과 현재의 정권 하에서의 인권위가 너무나 다른 모습을 보이고 있기 때문이다.

누구나 인정할 수 있는 것은 인권위는 김대중, 노무현 정권 하에서 상대적 호황을 누리다가, 이명박 정권 하에서 절대적 불황을 경험하고 있다는 점이다. 따라서 인권위가 걸어온 길에 대하여 정확한 점검을 하지 않고 또 다른 10년을 맞이하는 것은 역사에 대한 책임 있는 자세가 아니다. 인권위는 그것이 비록 권력기관이 아니라도 이 나라의 인권증진에 의미 있는 기관이어야 한다. 그것이 아니라면, 인권위가 다른 국가기관과 비교하여 똑같은 것이라면, 인권단체 관계자들이 설립과정에서 법무부의 인권위 법안에 대항하면서 독립적인 인권기구의 설립을 부르짖으며 풍찬노숙의 고난의 길을 택하지는 않았을 것이다.

인권위 정책권고, 실효적인가

권고기관인 인권위의 기능 중 정책권고는 인권위 활동에서 중요한 부분을 차지한다. 그런 이유로 인권위의 기능을 열거한 인권위법 제19조는 인권과 관련된 법령 및 제도의 개선을 위한 권고를 인권위의 첫 번째 기능으로 규정하고 있다.

이러한 법적 근거에 따라 지난 10년간 인권위가 정책권고를 한 것은 총 270여 건에 달한다. 한 해에 평균 30여 건에 달하는 수치다. 따라서 이 많은 정책권고를 짧은 지면에 적절히 평가할 수는 없다. 통시적인 평가를 할 수밖에 없는 이유이다.

통시적 평가에서 우선 해볼 수 있는 것은 이들 권고의 실효성을 나타내는 해당기관 수용률을 점검하는 것이다. 10년간 자료를 종합하여 정리해 보니 인권위가 발표한 정책권고를 관계 기관이 그대로 수용한 수용률은 27%, 일부수용까지를 합한 수용률은 57%이다. 그런데 이런 수용률은 기간별로 특징적인 현상을 볼 수 있다. 김대중 정권과 노무현 정권 시기라고 할 수 있는 2001년부터 2007년까지는 연 평균 74% 정도의 수용률(일부수용 포함)인데 반해 그 이후부터 최근까지(2011년 9월 말)는 연 평균 30%로 급격히 떨어진다.

정책 권고에서 70% 이상 수용률을 보인다는 것은 매우 높은 것으로, 이는 관련기관이 인권위 권고의 권위를 인정한다는 것을 의미한다. 하지만 수용률이 30%대로 떨어졌다는 것은 인권위의 권고가 다른 국가기관으로부터 제대로 존중되지 않는다는 것을 말한다. 권고 수용률의 저하는 2008년 이명박 정부가 출범한 이후 인권위가 정부로부터 받고 있는 대우를 단적으로 나타내는 지표라고 생각한다.

사실 인권위의 인권정책의 실효성은 수용률로서 대체로 추정은 할 수 있지만 그것을 실증적으로 분석하는 것은 대단히 어렵다. 관련 국가기관에서 인권정책과 관련된 결정을 할 때 그 원인이 인권위의 권고에 의한 것만이 아니기 때문이다. 인권 관련 법령만 보더라도 그것이 개폐되는 데에는 수많은 요인이 있다. 인권위의 권고는 그 중의 하나에 원인에 불과할 때가 많다.

따라서 인권위의 권고 수용률이라는 수치에 너무 큰 관심을 가질 필요는 없다고 생각한다. 중요한 것은 권고의 방향성이다. 정책권고의 내용이나 수준이 향후의 인권개선을 위한 분명한 기준이나 방향을 제시하는 것이라면 그 권고가 바로 수용되지 않아도 인권위는 충분한 역할을 했다고 해야 한다.

인권위 정책권고의 수용률은 그동안 정권교체에 따른 분명한 차이가 있지만 한 가지 부인할 수 없는 사실은 인권위의 권고가 다른 국가기관에 상당한 영향을 미치고 있다는 사실이다. 인권위가 비록 이명박 정부에 들어서 비틀거리고 있지만 지난 10년간 법무부, 검찰, 경찰 등에 대하여 인권보호와 증진을 위해 영향을 미쳐 왔던 것을 부인할 수는 없지 않은가. 평가는 냉철해야 한다고 생각한다. 

<인권위 인권정책권고 Best 10>
 인권위 인권정책권고 Best 10
ⓒ 박찬운

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정권의 부침과 인권위의 정책권고

통시적 평가에서 두 번째로 해 볼 수 있는 것이 정권과 인권위 정책권고 간의 관련성이다. 이는 인권위가 얼마나 독립성을 가지고 인권위의 정책권고를 했는가를 보는 것이다. 그런데, 이 눈으로 인권위를 바라보면 정권에 따라 인권위의 정책권고가 얼마나 달라지는 지를 쉽게 발견하게 된다.어떤 정권이 들어서냐에 따라 인권위의 활동 양상이 달라진다는 것이다. 인권위 독립성에 문제가 있다는 말이다.

김대중 정권과 노무현 정권 하에서의 인권위는 인권개선에 대한 의지가 높았고, 외부상황 또한 인권위 활동에 대한 높은 기대가 형성되었다. 그래서 이 기간 인권위는 비교적 많은 인권 현안에 대해 사회적 관심을 받아가면서 정책권고를 할 수 있었다. 이 시기의 가장 큰 특징은 인권위가 국가권력에 대한 비판적 인권옹호기관이라는 점을 명백히 했다는 점이다.

민주화 과정에서 우리 국민들이 국가권력기관에 의해 침해된 인권을 발견하고 이의 시정을 요구하는 활동이 인권위의 설립의 원동력이었기 때문에 인권위의 정책권고도 여기에 모아지지 않을 수 없었다. 2002년의 테러방지법 제정에 대한 반대의견이나 2003년의 교육행정정보시스템(NEIS) 개선 권고 등이 대표적이라고 할 수 있다.

비록 보수세력은 이러한 인권위의 각종 권고나 의견표명에 불편함을 감추지 않았지만 적어도 이 시기 동안 인권위와 정부 사이의 갈등은 크게 존재하지 않았다. 인권위는 국가기관이지만 다른 시각을 보여줄 수 있는 매우 독특한 정체성을 가진 독립기관이라는 인식이 어느 때보다 확고하였다. 이런 분위기에서 인권위는 2003년 정부가 이라크 파병 결정을 하는 상황에서도 이라크 전쟁 반대 의견표명을 할 수 있었던 것이다.

노무현 정부 하에서 인권위는 우리 사회의 인권레짐을 바꾸려는 시도를 한다. 개개의 인권상황을 고치려는 의도보다 사회 전체의 인권 구조를 개선해 보려는 노력이었다. 이런 이유로 이 시기에 인권위는 설립 이후 수년간에 걸쳐 연구 검토해 온 중요 과제를 마무리한 결과물을 내 놓았다. 2006년 1월에 발표된 <국가인권정책기본계획 수립 권고>와 같은 해 7월 발표된 <차별금지법 권고법안 권고>가 바로 그것이다.

국가인권정책기본계획 수립 권고는 인권위가 정부로 하여금 인권증진을 위한 체계적인 행동계획을 세우라는 것으로 4년여의 연구와 검토를 거쳐 정부에 권고한 것이었다. 그 후 정부는 이 권고의 상당 부분을 빼고 국가인권정책기본계획을 수립하였지만 범정부적으로 인권증진을 위한 행동계획을 세웠다는 점에서는 큰 평가를 할 수 있다. 또한 차별금지법은 우리 사회의 차별금지를 위한 일반법으로서 이 권고 역시 수년간 인권위가 내외의 전문가들과 함께 법안을 만들어 정부에 권고한 것이다. 이명박 정부 들어서 차별금지법이 만들어진다는 것은 무망한 상태가 되었지만 정권이 바뀌어지면 언젠가 빛을 보리라고 기대된다.

인권위에 대한 소망, 정권교체를 통해 이루자

 '세계인권선언 62주년'을 맞아 10일 오전 서울 중구 국가인권위원회앞에서 '현병철 인권위원장 사퇴촉구 인권시민단체대책회의' 등이 주최한 기자회견에서 참가자들이 '국가인권위원회 사망'을 상징하는 영정사진과 국화꽃을 들고 있다.
 '세계인권선언 62주년'을 맞아 2010년 12월 10일 국가인권위원회 앞에서 '현병철 인권위원장 사퇴촉구 인권시민단체대책회의' 참가자들이 '국가인권위원회 사망'을 상징하는 영정사진과 국화꽃을 들고 있다.
ⓒ 권우성

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그 외에도 인권위는 사형제 폐지, 양심적 병역거부 및 대체복무제 권고, 한센인 인권개선을 위한 권고 등을 하였는데 모두가 우리 인권사에서 중요한 의미가 있는 획기적 권고라고 평가할 수 있다.

이명박 정부가 출범한 이래 인권위 정책권고의 특징은 정권의 흐름에 역행하지 않는다는 것이다. 그렇다 보니 인권위의 관심사 중 제일은 북한인권 분야가 되어 버렸다. 2009년 현병철 위원장이 취임하기 이전의 인권위는 북한 인권 문제에 관하여 매우 조심스런 행보를 해 왔다. 하지만 현병철 위원장 이후의 인권위는 북한 인권 문제에 대하여 한 마디로 광폭 행보를 거듭하고 있다. 북한인권위가 탄생한 것이다.

북한 인권문제에 인권위가 적극적인 태도로 돌변한 것은 아무래도 인권위의 컬러가 이명박 정권과 코드를 같이하고 우리 사회의 보수충의 인권의식을 대변하는 것으로 돌아섰기 때문이다.

2011년 들어 인권위는 관계 기관의 법령 조회에 의한 의견표명 이외에는 의미 있는 인권정책 권고를 하지 못하고 있다. 이는 그동안 2010년 말까지 인권위의 정책권고를 이끈 상임위원들이 현병철 위원장이 이끄는 인권위에 항의하면서 인권위를 떠나고 그 뒤를 잇는 인권위원들이 계속 보수적 인사들로 채워짐으로써 나타나는 불가피한 현상이다.

인권위의 부침을 보면서, 인권위의 내일을 생각하면, 머리가 아프다. 인권위가 정상으로 작동하려면 인권위는 보다 더 독립적이어야 한다. 정권의 성향과 관계없이 인권위는 독립기구로서의 역할을 하여야 한다. 그렇지 않으면 인권위의 존재 의의는 없다. 그러기 위해서는 인권전문성과 인권감수성을 가진 인권위원장과 인권위원들이 임명되어야 한다. 그리고 시민사회와의 강력한 협력관계가 형성되어야 한다. 그래야만 인권위의 권고에 도덕적 권위가 생기며, 그 실효성은 높아질 것이다.

그런데 도대체 그런 것들을 어떻게 만들어 낼 수 있을까. 이명박 정부 내에서는 무망한 바램이다. 결론은 정권교체다. 2012년 총선과 대선을 통해 정권을 교체한 다음 인권위가 이제까지 보여 온 온갖 적폐를 일소하는 일대 개선을 도모해야 한다. 그것이 인권위에 대한 우리 모두의 소망이다.

덧붙이는 글 | 이 글을 쓴 박찬운은 현재 한양대 법학전문대학교 교수이자 변호사이다. 인권위 인권정책국장을 역임했다.



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한양대학교 로스쿨에서 인권법을 강의하고 있습니다.지난 20년 이상 변호사 생활을 해왔으며 여러 인권분야를 개척해 왔습니다. 인권법을 심층적으로 이해하기 위해 오랜 기간 인문, 사회, 과학, 문화, 예술 등 여러 분야의 명저들을 독서해 왔고 틈나는 대로 여행을 해 왔습니다. 이 공간을 통해 제가 그동안 공부해 온 것을 독자 여러분과 나누고 싶습니다.


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